最高法最高检司法部论证明确“审执分离”的方向

编者：今年6月25日发布的全国人民代表大会宪法和法律委员会关于终止审议《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》的报告引发广泛关注。探究“审执分离”的中国逻辑，将审判的归审判、执行的归执行？在顶层设计和立法层面是“内分”（集权之路），还是“外离”（分权之路）？此文透露，最高法院、最高检察院、司法部三家今年2月进行了论证，确定大的方向——

1. 周强（原最高人民法院院长）：关于《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》的说明

关于执行机构和人员。第二章“执行机构和人员”，主要规定了执行机构的设置、执行人员的范围和职责等。为巩固审判权与执行权相分离体制改革成果，依照民事诉讼法第二百三十一条、第二百三十五条等，规定人民法院负责执行工作，根据需要设立执行机构，执行权与审判权相分离，执行实施权和执行裁决权相分离（草案第九条和第十条第三款）；为推进执行专业化建设、缓解案多人少矛盾，规定人民法院执行机构由法官、执行员、司法警察等人员组成，执行员负责办理执行实施案件，但是依法应当由法官办理的重大事项除外（草案第十条）。

——via@2022年6月21日，十三届全国人大常委会第三十五次会议上最高人民法院院长周强就《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》的说明（摘录）

2. 毛立华（最高人民法院执行局副局长、二级高级法官）：民事强制执行法的立法新进展和新期待

交叉执行制度是人民法院“统一管理、统一指挥、统一协调”管理机制的体现，突出了执行权兼具司法权和行政权的性质，在解决消极执行、执行积案等方面发挥重要作用，交叉执行内容相比过去更加丰富，期待在草案中予以充分体现。

无财产可供执行案件客观存在，因缺乏退出机制，案件总量越来越大，期待草案中对“终本出清”机制予以进一步完善。执行转破产制度的实践效果仍不理想，期待草案在这方面有新的突破。此外，执源治理、“失信”与“失能”的区别等重点问题，也期待在草案中有所体现。

——via@2024年4月13日最高人民法院执行局副局长、二级高级法官毛立华在民事诉讼法学研究会2024年学术上所作《民事强制执行法的立法新进展和新期待》的发言（择摘）

3. 黄金龙（最高人民法院执行局一级高级法官）：建立一套区别于审判部门领导管理和监督体制机制

我个人参与比较多的是2001年开始的那一轮强制执行立法，很荣幸当时能够担当合成稿、第一稿、第四稿的执笔人。……本次最高法院起草的草案在提交人大后，有关部门提出“审执分离”改革需要有一个明确的结论，才能继续推进。

今年2月份，最高法、最高检、司法部三家就“审执分离”问题进行了论证。目前，比较确定的大的改革方向是，建立一套区别于审判部门领导管理和监督体制机制。由此也可为将来必要时的外分奠定基础。所以，下一步执行体制机制改革方面的重要工作，是要建立一支专业化的执行队伍。至于上下级法院的管理体制，目前尚不确定，也有可能是垂直领导。最高法院正在起草报中央的深化内分具体方案，这方面可行性仍在论证。

关于审执分离，我平时有一些不成熟的想法。可能只要执行案件还是由法院办理，似乎就很难彻底分离。这个问题在刑事涉财产部分执行方面，就体现的比较突出。目前刑事判决在赃款赃物认定方面，如果按照“审执分离”的原则去衡量，大部分都不符合执行依据“具体明确”的要求。实践中，去认定赃款赃款，有时是刑庭在做，但也有部分是执行局在做。

不少结论性的东西，其实是执行局拿出来的意见。这种情况之下，执行人员实际上就参与了刑事涉财产部分的裁判工作，承担了裁判内容具体化、明确化的职能。这个现实，目前还很难改变。未来，需要建立专门的判后财产甄别处置程序。

关于“审执分离”的具体内涵，还需要研究。我认为，不应只是强调执行部门与审判部门的分离，应更强调法官与执行人员的区分。审查法官不应因工作在执行局，而仅将自己等同于执行实施人员。

最后，执行法官与执行实施人员也不应该是简单的监督和被监督的关系。执行法官应该为执行工作提供保障，为实施人员指明工作的方向。我看法国的相关材料，有关执行的一切争议，由执行法官处理。

——via@2023年11月24日，黄金龙法官在西南政法大学主办的“第三届民事执行论坛”围绕“民事强制执行立法新进展”问题所作发言（摘录）

4. 肖建国（中国人民大学法学院教授、博士生导师）：民事强制执行立法的守正与创新

审执关系问题是民事强制执行立法需要首先回答的重大问题。在执行立法的当口，有必要巩固我国民事执行体制改革和执行分权运行机制改革的成果，再次廓清审执关系的边界。我国审执分离改革由来已久且纷繁复杂，在宏观层面应当区别“两权分离”与“两机构分设”。机构分设能够落实权力分离，但权力分离并不一定要求机构完全分设。

执行权与执行体制是司法职权与司法体制，两权分离运行是在司法体制的大框架内进行的，属于司法体制改革的内容，应继续在深化内分模式的轨道上推进审执分离改革。应当将与执行程序有关的审判权和执行裁决权从民事执行权中剥离，将民事执行权纯化为执行实施权，并逐步剥离执行实施权中的裁决事项，廓清执行命令与实施事务权的界限，将执行命令权重新定位于审判权。

——via@择摘自《肖建国：民事强制执行立法的守正与创新》一文，原文载于《国家检察官学院学报》2024年第4期

5. 张卫平（烟台大学黄海学者特聘教授）：“审执分离”本质与路径的再认识

关于“审执分离”，我们只是完成了一个粗略的框架，包括：

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  组织、人事架构上的分离，即审判机构与执行机构的分离；

  
  

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  权力行为实施人员的分离，即审判人员与执行人员的分离；

  
  

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  权力行使对象的分离，即审判事项与执行事项的分离；

  
  

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  程序上的分离，即审判程序与执行程序的分离；

  
  

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  权力行使阶段的分离，即审判阶段与执行阶段的分离。

  
  

在这些分离之中，最基本、核心的分离是权力行使对象的分离，这也是“审执分离”的本质所在。这种分离以对象的区分为前提，只有完全实现了权力行使对象的分离或区分，才能真正理解程序分离或区分的意义所在。权力行使对象的不同决定了权力实现在要求、方式和程序上的不同。这也是“审执分离”的全部意义所在……

“审执分离”是民事执行制度建构的一项基本原则，目的在于通过审判权与执行权的分离，使得执行权能够专注于执行，高效地实现实体请求权，避免执行权对审判权的僭越，对审判机构行使审判权形成干扰。虽然在司法实践中的某些特殊情形下，可能难以厘清审判权与执行权的界限，但总体而言，在绝大多数情形下，都可以清晰地厘清审判权与执行权的界限。

“审执分离”的核心在于审判权和执行权的行使对象，正是由于审判权与执行权在行使对象上的差异，使得审判权与执行权行使的方法和程序也都有所差异，并由此有了对组织及人事上合理、科学的制度设置要求。“审执分离”虽然不是我国民事执行制度改革和完善的唯一要求，但却是完善和改革我国民事执行制度，实现我国民事执行制度现代转型的相当重要的一个方面。

在我国民事执行制度发展过程中，随着新中国民事诉讼法不断发展和完善，“审执分离”也在不断推进，尤其在组织人事、权力行使对象、程序框架等方面都有所改进。 但因为学界对“审执分离”，尤其是对审判权与执行权行使对象的差异以及对象差异对组织人事、程序、处置方法的影响缺乏深入细致的理解和认识，加之受传统民事执行理念的影响，“审执分离”还止于表面和粗疏的框架建构上。

而且，由于未能深刻理解和把握“审执分离”应有的含义， “审执分离”被引入了执行裁决权与执行实施权分离的方向。 党的十八届四中全会《决定》出台后，为了积极回应“审执分离”改革试点中的“外分”观点， 学界对“审执分离”的关注点转向了“外分”与“内分”之争，并将“审执分离”的改革进一步引入了深化执行权范畴之下的“内分”，笼统地将执行裁决权等同于审判权，并将其与执行实施权等其他权能的分离视为“审执分离”的基本方向，进而逐渐偏离了“审执分离”的原旨。

实际上，在充分认识审判权与执行权本质的基础上，可以比较清晰地认识到执行裁决权的行使对象中关于实体权利义务争议的审理和裁决属于审判权，而由于异议的原因与执行机构以及其行为有关，涉及执行程序违法和手段违法的异议事项属于执行权行使的范畴。

今后的“审执分离”改革应当以“审执分离”的原旨为中心推进和深化，并利用我国制定《民事强制执行法》的契机对现有的制度进行调整，进而实现我国民事执行体制的现代转型。鉴于这种调整涉及诸多问题的细化论证，《民事强制执行法》的制定应当是一个较长的过程，不宜仓促而就。

——via@择摘自《张卫平：“审执分离”本质与路径的再认识》，原文载于《中国法学》2023年第6期

6. 史明洲（中国政法大学民商经济法学院副教授）：审执分离的中国逻辑

2014年中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”时，我国法已经很难理解，“审判权和执行权相分离”指的是审执分立下的审执分离“机制”。不少学者因此误解了文件的真实意思，以为中央希望按照早期审执分离“理论”把执行工作从法院切割出去。

虽然肖建国与黄忠顺苦口婆心地劝导，此分离非彼分离，“执行机构与审判机构在人民法院内部分离的审执分立”才是更合乎情理的解释，但时过境迁，让读者回到那个2001年就被混淆了的话语，无疑是一种奢望。

2000年到2011年的六部草案稿都没有言及审执分离，而“民执法草案”却使用“执行机构的设置和审执分离”给“第二章执行机构和人员”的首条（第9条）作为了标题，正是这种话语变迁的权威注脚。

——via@择摘自《史明洲：审执分离的误读与澄清》一文，原文载于《清华法学》2023年第3期