最高法院：关于将执行工作局与人民法院剥离的建议答复

您提出的关于将执行工作局与人民法院剥离的建议收悉，经商最高人民检察院，现答复如下：

您在建议中指出了我国当前执行工作中所存在的相关问题，分析了审执分离改革的必要性和可行性，并从尽快颁布《强制执行法》、行政主导型执行机构的体制设想、行政主导型执行机构的监督机制等三个方面提出了将执行权从人民法院剥离、建立以司法行政权为主导的审执分离执行制度的相关建议，我们认为您的问题分析透彻、全面，所提建议具有较强的系统性、针对性和一定的可行性，对于我们加强调查研究、推进执行改革、落实中央决策具有启发意义。

一、关于审执分离改革路径的不同观点

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出要推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，但《决定》没有指明具体的方向和路径。对此，社会上主要有三种解读。一种观点认为应该实施彻底的外分，让执行权脱离人民法院，这正是您在建议中提出的观点；一种观点认为应该深化内分，在法院内部将审判和执行作进一步彻底的分离；还有一种观点认为应该深化内分、适当外分，在深化内分的同时，将一部分执行实施工作交给法院之外的其他部门行使。各种解读从不同角度出发，都有道理，也各有利弊。您在建议中阐明了支持彻底外分模式的理由，论证充分,但是社会上也有观点认为，民事执行权与审判权的分离应该继续留在法院内部进一步深化，具有较强说服力，其主要理由如下：

（一）“深化内分”符合执行效率优先原则。近3年来，全国法院执行案件收案数每年以两位数的百分比持续增长，2015年新收案件数已达到416万件。执行程序应当遵循效率优先原则，如果将执行实施权交给法院以外的行政机关行使，查封、扣押等63项执行实施命令权均由行政机关作出，则需要通过行政诉讼的方式保障其公正性，从理论上讲，每一件民事执行案件都可能衍生出数十项行政诉讼，而且诉讼审理周期较长，严重影响执行效率。同时，大量涉及执行争议的裁决权仍需法院行使，如此，将造成当事人在行政机关和人民法院之间来回奔波，对当事人来说增加了执行的成本和负累，对于行政机关来说也降低了执行效率。而在人民法院深化内分，当事人对执行实施命令的异议，多数可以通过快捷的异议、复议程序予以救济，部分涉及实体权利的重大争议通过异议之诉解决，可以有效实现公正与效率两种价值的平衡。

（二）“深化内分”有利于立审执协调。占相当比例的债务人在诉讼阶段，甚至在债权人起诉前极尽所能转移财产，规避将来可能面临的执行，已成为执行难的一个重要原因。民事审判权和执行权在人民法院“深化内分”后，可以统筹立案、审判、执行各部门的协调配合，充分发挥执行指挥系统的功能，将其中的网络执行查控手段前移到立案、审判环节，增强债权人查找债务人财产的能力，提高诉前保全和诉讼保全的运用比例，及时、有效控制债务人财产，以保全促调解、促和解、促执行，可以从源头上减少进入执行程序的案件数量，降低申请执行人权利落空的风险。同时，在执行程序中，执行部门还可以及时将符合破产条件的案件移送审判庭，充分发挥破产法律制度消化执行积案、缓解执行难的功能,促进市场经济按照规律健康有序发展，及时解决被执行人因资不抵债而陷入破产不得、执行不能的大量“僵尸案件”。保全、审判、调解、执行、破产等环节环环相扣、互相兼顾，能有效实现定分止争、案结事了。

（三）“深化内分”切合执行权运行要求。从权力性质上来说，执行权是兼有司法权属性和行政权属性的复合性权力，含有司法权属性的这种权力理论上应当由司法机关行使。从执行权的具体内容来看，可以进行两次划分，第一层分类，执行权可分为执行裁决权和执行实施权两大类，其中执行裁决权应交由人民法院专门的执行裁判庭行使，对此早已形成共识；第二层分类，执行实施权可以进而分为执行判断权和执行行为实施权，如判断某动产、不动产是否属于被执行人财产，是否可以作出查封、扣押、冻结、拍卖等处置决定，就属于典型的执行实施中的民事权利判断，这种判断权应由法官行使，显然也不适宜交由行政机关。因此，无论从执行权的权力性质，还是从执行权两次划分的具体内容来看，执行权在人民法院“深化内分”、有序行使，符合执行权运行规律和执行工作的长远发展趋势。

（四）“深化内分”符合多数国家或地区的通常做法。从目前对国外及我国港澳台地区执行体制研究情况看，将执行职权赋予法院是主流做法，如德国、奥地利、意大利、西班牙、秘鲁、日本、澳大利亚、我国澳门和台湾地区。其优势在于审执协调顺畅，程序相对简便，权威性高。而以瑞士、瑞典、越南为代表的国家将执行机构设置于法院外部，其效果尚不明确，存在较大争议。上世纪90年代，蒙古国在法院外设立独立的执行机关，以期解决执行难、提高执行效率，但改革后执行机关及执行员的公信力受到挑战。以美国、加拿大为代表的国家，执行实施中的重要命令由法院发出，但具体实施系行政机关负责，这种混合式的权力配置效率同样较低。

（五）“深化内分”模式改革成本最低。执行机构设于法院是我国的传统，近年来人民法院运用系统思维，坚持以信息化建设为抓手，以规范化建设为保障，建立和完善全国四级法院执行工作统一平台，实现执行工作领域的深刻变革，执行效率和规范化水平显著提高，执行工作取得显著进步。如彻底外分，不仅风险难以预测，而且立法成本、人力物力成本和社会成本巨大，当事人和执行机构均难以承受。一是立法成本巨大。将执行权从法院分立出去，涉及民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、法院组织法、法官法等法律及配套法规司法解释的修改，新的执行机构也需要制定相应的实施规定和操作规范。这是一项程序复杂、耗时漫长、投入巨大的系统工程，立法调整的迟迟不到位会给执行工作带来较大的负面影响。二是人力物力成本巨大。现行执行队伍中仍有部分人员怀抱担任审判法官的职业理想，一旦将执行机构成建制划拨出去，必然动摇有意通过轮岗回到审判岗位的执行法官的信心，导致人才流失。全国法院系统耗资巨大设立的对执行工作具有显著推进作用的执行信息化指挥中心，需要进行软硬件方面的重新改造。新的执行机构需要重新购置场所，划定编制，招录人员，开展培训，待形成一支装备齐整、业务过硬的执行队伍和运行通畅的工作管理体制，需要耗费大量的人财物，并耗时多年。三是社会成本巨大。我国法院对强制执行的专属权由来已久，已被老百姓所熟悉，实行彻底外分模式，短期内公众可能难以适应。彻底外分模式会出现部分工作在两个完全独立部门之间移交、协调的情况，会降低执行效率，增加当事人负担。如果继续在法院内部深化执行改革，一方面可以调整局部不适应的体制机制，另一方面也可以避免彻底外分造成的剧烈动荡。

二、关于审执分离改革的工作开展

为进一步贯彻落实《决定》精神，最高人民法院在《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见 ——人民法院第四个五年改革纲要（2014--2018）》中，将审执分离改革内容纳入此次五年改革纲要，并专门成立了审执分离改革工作领导小组，统筹协调民事执行、刑事执行与行政执行改革调研论证工作，并定期召开小组会议，就改革的基本思路、沟通协调、进度安排和试点批复等事项进行总体安排和具体分工部署。

一是组织专项课题研究。2015年初，最高人民法院将审判权和执行权相分离的研究申报为中国法学会“深入研究党的十八届四中全会精神”重点专项课题予以立项，由最高人民法院党组副书记、副院长江必新和最高人民法院审委会专职委员刘贵祥担任课题负责人，并集合优势资源，召集资深专家学者和各级法院有关负责同志共计20余人组成课题组共同调研，于2015年12月形成了近30万字的调研报告，初步提出“深化内分、适当外分”的执行体制改革框架建议，引起学术界和实务界的广泛共鸣。

二是积极推动改革试点。2015年1月至今，最高人民法院先后批复同意广东、浙江、广西、江苏、上海、贵州、青海高院和河北唐山中院、四川成都中院等九个地区法院的试点改革方案。各试点地区法院均着眼于审判权与执行权在法院内部深化分离，侧重权力制约，规范执行行为，强化执行实施的统一管理与协调，均取得显著成效，为执行体制改革顶层设计提供了能复制、可推广的成功经验。广西法院审执分离改革后，2016年第一季度共执结9828件案件，同比上升30.7%；申诉信访案件总量同比下降25%。浙江法院系统强化执行工作的警务保障，充实了执行力量，案件实际执行率大幅提升。上海法院紧密结合员额制改革，在执行机构试点以法官为主导的团队化工作机制，提升了执行办案质量。唐山执行改革试点从强化对下统一管理协调的必要性出发，撤销了所有基层法院的执行机构，由中院执行局下设5个分局，管辖17个区县的执行实施案件，这种模式与您在建议中提出要在上下级执行部门之间实现垂直管理的体制设想异曲同工，也取得了较好效果，在未增加执行人员情况下，2015年7月至2016年5月共结案8852件，结案数同比上升21.7%，执行标的到位率上升22.7%，涉执信访下降24.5%。各地试点改革的规范化、效率化和权威化效应，受到当事人和社会好评。

三是反复论证并形成基本思路。根据课题调研成果和试点经验，最高人民法院初步形成改革思路，并先后在北京、深圳、南京、合肥等地召开专家论证会及视频座谈会，认真听取专家学者和地方法院的意见和建议，合计征求各方意见300余人次，最终形成了深化内分、适当外分的初步意见。其中，关于刑事案件和行政行为强制执行工作，我们的意见与您的建议观点一致，认为宜交其他国家机关办理，但关于民事执行权与审判权的分离，我们更倾向于支持在法院内部深化。目前，最高人民法院已将该初步意见上报中央政法委，并建议尽快提请中央全面深化改革领导小组审议研究。

三、关于审执分离改革的下一步工作计划

下一步，我们将进一步加强与中央政法委的沟通联络，推动审执分离改革最终方案的尽快出台，并根据该方案，以踏石留印、抓铁有痕的精神，抓好贯彻落实，确保党的十八届四中全会提出的改革要求落地生根。同时，我们还将继续抓好对试点地区改革工作的调研指导和经验总结，为将来审执分离改革方案的全国推广奠定坚实的实践基础。审执分离改革方案，将由中央政法委、中央全面深化改革领导小组在深入调查研究，广泛充分征求意见的基础上作出决策。中央一旦作出决策，无论是深化内分还是彻底外分，最高法院都将坚决贯彻落实，确保改革进程中执行工作的正常秩序，确保“两到三年基本解决执行难”的庄严承诺如期兑现。

四、关于执行工作的主要近况

执行难问题是制约人民法院工作发展的一个突出问题，多年以来，人民法院一直致力于该问题的解决，取得了一定成绩，但执行难尚未根本消灭。您在十二届全国人大四次会议上提出了审执分离改革的建议，这是对我们执行工作的关心和支持。代表们对人民法院执行工作的关心支持，是我们推动执行工作不断向前发展的不竭动力。现将执行工作的主要近况介绍如下：

十二届全国人大四次会议上，最高人民法院院长周强在报告最高人民法院工作时明确提出，用两到三年时间基本解决执行难问题，向全社会作出了庄严承诺。为打赢这场硬仗，最高人民法院研究通过了《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》，对基本解决执行难的总体思路、主要任务及组织保障提出了明确、具体要求。4月20日，最高人民法院召开电视电话会议进行了动员部署。

我们的总体工作思路是，在强调坚持党的领导、加强顶层设计、鼓励改革创新、实行标本兼治的前提下，全面推进执行体制、执行机制、执行模式改革，加强正规化、专业化、职业化执行队伍建设，建立健全信息化执行查控体系、执行管理体系、执行指挥体系及执行信用惩戒体系，不断完善执行规范体系及各种配套措施，实现执行工作领域的深刻变革，切实补齐执行短板，破解执行难题。重点要做好以下几个方面工作：

（一）实现执行模式改革。一是针对查人找物难问题，全力推进网络执行查控体系建设。要彻底改变“登门临柜”查人找物的传统执行模式，建成以最高人民法院“总对总”网络执行查控系统为核心、以地方各级法院“点对点”网络执行查控系统为补充、覆盖全国地域以及覆盖存款及其他金融产品、车辆、证券、股权、房地产等主要财产形式的网络化、自动化执行查控体系，让执行人员在短时间内，足不出户，就可以查控被执行人在全国范围内的主要财产，极大提高执行效率，扩大财产查控范围，根本缓解法院案多人少的巨大压力，有效扭转执行财产难寻、协助执行人难求的局面，为基本解决执行难提供强大的技术保障。二是针对被执行人诚信意识不强、自动履行率低下的问题，建立健全联合信用惩戒体系。由最高人民法院将失信被执行人的名单通过信息化、技术化手段向联合惩戒单位推介，通过各单位职能作用的发挥，在出行、投资、置业、消费、网络等各领域对失信被执行人进行信用惩戒，最大限度挤压失信被执行人生存和活动空间。今年年初，已与国家发改委等44家单位联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，共推出8大类55项惩戒措施，涉及30多个重点领域；今年6月底，提交中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，又增加了5项惩戒措施。下一步，我们将加强沟通协调，狠抓贯彻落实，确保合作备忘录和中央决议落到实处，让失信被执行人寸步难行、无处逃遁。三是针对经济下行压力下的财产处置难题，创新推广网络司法评估拍卖制度。全国法院正在推行以网络司法评估和拍卖方式处置被执行财产的模式，彻底斩断以往评估、拍卖环节中的利益输送链条，祛除权力寻租空间，降低成本，简化程序，提高执行财产变现率，实现当事人利益最大化。今年8月，已经颁布了《关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》，有关网络司法评估的相关司法解释正在研究制订中。

（二）实现执行管理模式改革。最高人民法院研发了全国法院执行案件流程信息管理系统，今年上半年在部分省市试运行，下半年将推广应用，2017年1月1日起全国四级法院执行案件将在统一办案平台运行。该系统全面运行后，将有效改变多年来各地法院执行案件办理系统相互分割、各自为政的局面，有利于实现全国四级法院执行案件办理信息的互联互通，有助于上级法院加强对下级法院办案全流程的执行监督，确保执行权规范有序运行，重点消化法院内部存在的消极执行、选择性执行及其他违法乱纪行为。

（三）实现执行体制改革。横向方面，进一步优化执行权的科学配置，设立执行裁判庭，审理执行程序中涉及实体权利的重大事实和法律争议，形成审判权对执行权的有效制约和监督；纵向方面，依托执行指挥系统，强化全国四级法院统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作管理体制，提高执行实施效率。

（四）完善执行工作机制。除了完善前面提到的执行转破产机制和财产保全机制外，还要进一步完善变更、追加被执行人机制，通过增加法定追加情形，加大对假离婚等规避执行行为的打击力度；完善无财产可供执行案件的办理机制，通过严格认定标准程序、完善集中管理等措施，进一步完善执行不能案件的办理，理清执行不能与执行难的界限。

此外，我们正在开展执行案款专项清理活动，探索建立长效机制，规范执行案款的收发管理；正在制定系列司法解释，进一步规范执行行为，努力将执行权关进制度之笼；正在引进第三方评估机构，让基本解决执行难的评估工作更加客观公正。当前及今后一段时期，全国各级法院将按照最高人民法院的决策部署和《工作纲要》的要求，齐心协力，攻坚克难，确保在两到三年内基本解决执行难。

最后，解决执行难和稳妥开展审执分离改革涉及人财物等方面的诸多事项，是社会性的系统工程，非法院一家之力所能解决，相信在各级党委的坚强领导下，在各级人大、政府和社会各界的理解支持下，大家心往一处想、劲往一处使，基本解决执行难和审执分离改革一定能够取得成功。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。