“审执分离”应坚持内部细分的改革模式

作者：吴小鹏  发布时间：2015-04-29 10:03:37

    编者按：党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出:“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”对于审判权和执行权如何具体分离，目前讨论比较多但尚未形成定论。本文作者结合当前执行工作实际，认为应坚持法院内部执行权细分的改革模式，观点务实，论证有力，具有重要的实践参考价值。

    党的十八届四中全会提出“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，确定了“审执分离”改革的基本精神和方向，人民法院执行工作面临新的机遇和挑战。笔者认为，在推动实行此项执行改革举措过程中，必须坚持问题导向，围绕掣肘执行工作、导致执行难的深层次问题，提出务实有效的对策。

    一、执行权如何与审判权分离

    目前，在理论界和实务界主要有两种观点：一是执行实施权外分。将执行裁决权留在人民法院，参照刑罚执行，将执行实施权剥离到司法行政机关。二是法院内部执行权细分。将执行权中应由审判权行使的部分分离，进一步合理配置执行权力。笔者认为，结合当前执行工作实际，应坚持内部执行权细分的改革模式。主要理由：

    一是执行实施权外分缺乏执行工作实际的支撑。改革必须有其实践问题基础，不能基于对执行权性质的学理分析及刑罚执行与执行实施权的简单类比，从而得出改革的应然结论。对于执行实施权外分来说，其前提事实基础应是：执行实施权在法院会制约实施权的有效行使，或者执行实施权外分会效率更高、效果会更好。但对此目前尚没有足够的事实依据。相反，近年来人民法院加强立审执协调配合，推进执行威慑联动机制和网络执行查控机制建设，建立失信被执行人名单公布制度等，这些举措都有效地推进了执行工作开展，缓解了执行难问题。

    二是执行实施权外分影响执行效率。外分后，增加了债权实现的环节和部门，加大了当事人实现债权的时间和人力成本，无助于公正高效实现当事人的合法权益。同时，执行工作比刑罚执行要复杂得多，分属不同部门后，难免会增加协调成本和产生互相推诿的问题。以往通过立审执结合及时查控被执行人财产、促使债务人履行义务，及通过执行和解弥补生效判决瑕疵等做法将无法发挥作用。

    三是执行实施权外分使执行工作更易受地方行政权的影响。外分后，人民法院裁判权益要靠司法行政机关实现，如不能及时兑现，司法权威将会受到严重削弱。特别是，对于地方党政机关为被执行人及涉及地方利益的案件，执行难度将进一步加大。从此次司法改革的精神来看，实行省以下地方法院人财物统一管理，就是要破除司法地方化，减少地方行政权力对司法权的影响，维护法律权威，执行实施权外分的结果，可能会与司法改革目标背道而驰。

    四是现有执行人员是否分离的问题。如仅将执行权剥离，人员不移交，对接收执行工作的部门来说，短期内必然会出现业务断档，影响执行工作衔接和顺利开展。如果人员相应移交，大部分执行人员长期在法院工作，有较强的法院情结，对审判执行工作难以割舍，而且去与留都将直接影响正在试点推进的法官员额制。

    五是改革的成本问题。执行难问题可能只是一个阶段性问题，随着执行立法的不断完善，网络执行查控体系的日臻完善，及行政机关遵法守法意识的不断增强，“执行难”问题可能会大幅消减。现在耗费巨大的人力物力财力，将执行权从人民法院剥离出去是否必要，需要慎重考虑。

    二、执行职权如何细化配置

    法院内部执行权细分，就是要将追加、变更被执行人、债务人对执行内容异议等应属审判权范畴的事项，从执行权中分离出去，并进一步科学配置执行职权。相应的，法院执行机构要依执行权细化的要求而重设。

    目前，全国四级法院执行机构的部门设置和职责设置不规范，既影响了上级法院的对口监督指导，也妨碍了执行权的有序运转，有必要对执行机构的部门设置和职责作进一步明确和统一。结合执行工作实际，笔者建议，中级以上法院执行机构设立执行指挥中心、执行裁决庭、执行实施庭和执行监督庭等四个部门。

    执行指挥中心行使执行统一管理、统一指挥等职能，包括：执行警力调度，执行远程指挥，执行专项活动组织，执行信息化和联动机制建设及执行综合工作。

    执行裁决庭审理实体纠纷。对执行过程中涉及的实体问题及责任承担作出判决裁定。在执行机构内部设立执行裁决庭，主要是基于提高执行效率和司法理念统一的考虑。审理的案件类型包括：申请追加、变更被执行人，债务人异议之诉，执行异议之诉，执行异议、复议等。为提高执行效率，可以考虑取消案外人异议审查，由案外人直接提起执行异议之诉。同时，执行裁决庭的案件审限应短于普通程序。

    执行实施庭行使执行实施权。实施查控财产、处置兑付等执行行为，对被执行人采取罚款、拘留、限制出境、限制高消费、公布失信被执行人名单等强制执行措施。

    执行监督庭受理当事人执行申诉。在民事诉讼法明确当事人可以提出执行申诉的事项，将当事人执行申诉上升为法定救济途径，规范办理程序和结案标准，充分保障当事人的救济权利。

    通过上述四个部门职能设置，在执行效率优先的前提下，实现执行权的分权制衡、监督制约和对执行工作的统一管理，促进执行工作高效运转和对当事人合法权益充分保障。对于案件和人员较少的基层法院，可以考虑只设执行指挥中心和执行实施庭，执行裁决庭的职能由民事审判庭行使，执行监督庭的职能由审判监督庭行使。对于铁路中级和基层法院，由于案件和人员总体较少，可以考虑案件统一由铁路中院执行，执行人员统一整合到中院，铁路基层法院不再设执行机构。

    三、完善执行联动立法

    “被执行人难找，执行财产难寻，协助执行难求，应执行财产难动，特殊主体难碰”，大多都可归结于有关单位的联动协助和履行义务问题。2010年以来，最高人民法院先后与中央19个部门联合会签《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，与金融、工商等部门建立网络执行查控机制，建立失信被执行人名单制度，与中央8个部门和企业会签《“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录》，协调中办、国办开展涉党政机关执行积案专项清理活动，报请中央政法委开展集中清积活动，协调最高人民检察院、公安部开展打击拒执犯罪专项活动等等。上述工作机制进一步强化了相关部门的联动协助义务，促进了特殊主体履行义务，为执行工作营造了良好的外部环境，彰显法律的权威。但上述机制尚属部门间的协议，推进建立机制的难度大，机制建立后的履行要靠各部门的自觉，缺乏强制约束力。同时，执行专项活动是在相关机制不健全情况下，为阶段性推进某项工作而采取的权宜性工作方式。长远地看，仍应在完善相关制度，实现执行工作常态化上下功夫。所以，在进一步完善执行权规范行使的相关立法同时，重点应对涉及有关单位联动、协助义务、特殊主体案件执行等问题加以立法规定。

    一是以国家立法形式明确和强化相关单位的协助义务。当前执行实践中反映较为突出的是，一些电信部门对调取被执行人通话记录不予配合，一些公安机关对查找、定位被执行人要求不配合，对拘留的被执行人和妨碍执行人员不接收，对移交拒执犯罪不立案等。需要以法律形式，明确相关部门的协助义务，规范协助程序和不依法协助的法律后果。

    二是以国家立法形式规定网络“点对点”查控机制建设。执行实践证明，网络“点对点”查控机制是全面查控被执行财产、破解执行难的有效制度，也是执行工作发展的方向。需要以国家立法形式明确公安车管、身份信息、土管、房管等部门的联动义务，推进对被执行人财产的网络全面查控，实现被执行人财产在司法强制执行中的全面公开透明。同时，规范网络“点对点”查控系统的管理和运行，保障公民的隐私安全。

    三是对特殊主体案件执行作出特别规定。对党政机关为被执行人的案件，建议实行提级执行、交叉执行，破除行政权力对执行工作的影响。对于人大代表、政协委员为被执行人的案件，可以考虑在执行期间依法暂停代表委员权力行使，避免滥用代表委员权力妨碍执行，从而促进案件顺利执结。

责任编辑：吕海龙    

文章出处：《人民法院报》2015-4-29