结合执行工作实际探讨审执分离体制改革的重点问题

【论文提要】：

　　21世纪以来,随着我国社会主义市场经济的不断发展, 社会主体之间的民商事纠纷越来越多,法律的不断完善使得人们更愿选择通过法院诉讼来解决纠纷，法院的工作量几乎成几何倍数增长,然而执结率一直偏低使许多生效的法律文书不能得到兑现，导致法院的权威与公信力难以提升。

　　2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议闭幕。经过出席全会的中央委员表决，一致通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。“决定”鲜明的提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的命题，对我们的司法工作也提出了新的要求，其中便谈道了“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”[i]如何落实好“决定”，顺利推动审执分离改革便成为了所有司法工作者应思考的问题，笔者试图通过审执分离的概念、采取审执分离的原因入手，探讨目前社会上对审执分离改革几种方案优劣，最后从执行工作角度出发提出对审执分离工作的几点不成熟的建议。

　　全文共5052字。

　　【主要创新观点】

　　随着《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的通过，社会上对审执分离改革方案的观点也越来越多，都有着自己独特的角度和鲜明的理论、实践立场，本文是站在一名基层法院执行局工作者的视角来展开探讨。

　　在笔者看来要解决审执分离问题，首先应提高法院执行工作的地位，不能在审判中心主义模式下将执行工作边缘化，其次因执行工作特点应采取内部分离的方案，通过试点的方式逐步推进审执分离，最后再对执行局内部进行更明确的分工，以提高执行效率推动审执分离模式的建立。希望此文能对我国审执分离体制改革推进及破解执行难的困境有所裨益。

　　【关键词】 司法改革；执行工作；审执分离；“执行难”

　　 引言

　　近些年，司法执行工作饱受诟病，“执行难”成为困扰法院的顽疾。最高法院曾概括司法执行五难：“被执行人难找、执行财产难寻、协助执行难求、应执行财产难动、特殊主体难碰。”“执行难”有客观原因，也有法院存在的主观原因，虽然法院内部有立案审判执行的分权制约，但司法不公现象仍有发生。

　　执行是行政性质的工作，负责执行的多是基层法院。法院内部在对执行难亦有抱怨和不满，认为执行工作对法院的权威和司法公信力有负面影响，最高法院曾提议把执行权剥离，但最后不了了之。此次十八届四中全会将审执分离体制改革提上了新的高度，怎么改能对“执行难”起到药到病除的效果，这就需要我们对审执分离的几个重点问题进行探讨。笔者看来重点问题主要有如下三个：“什么是审执分离？为什么要进行审执分离？怎样进行审执分离？”下文将对这些问题展开具体讨论。

　　1、什么是审执分离？

　　1.1审执分离概念

　　审执分离最早的提出并不是在四中全会的决定中，而是早就存在分离的观点，它的原义是指法院内部将审判与执行分开，审判员负责审判，执行员负责执行。

　　现在审执分离主要有两层意思，一是审判程序与执行程序的分离，二是审判权与执行权的分离。前者指的是程序活动上的审执分离，即先审判后执行，不能同时进行也不能边审边执或边执边审。后者则指的是权力上的审执分离，即由一个机构专门行使审判权，另一个机构专门行使执行权。程序活动上的审执分离早已实现，本文主要探讨的是审判权与执行权的分离。

　　1.2我国审执分离体制改革的历史与进展

　　审判权和执行权的分离，在我国相关法律中有明确表述。《人民法院组织法》第四十条规定，地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。《民事诉讼法》第二百二十八条规定，执行工作由执行员执行。人民法院根据需要可设立执行机构。

　　我国法院在20世纪50年代经历短期的“审执分立”阶段后，就开始了20余年的由审判人员兼顾案件执行“审执合一”模式[ii]，80年代后期至今，跟民事庭、刑事庭一样，现我国四级法院中都设有执行庭（局），负责发生法律效力的民事判决、裁定，刑事判决、裁定中的财产部分及其他具有执行力的文书的执行工作，基本做到了审判程序与执行程序的分离。但在不少基层法院还存在交错情况，例如刑庭自己负责刑事判决、裁定中的财产部分的执行，派出法庭负责自审案件的执行等情况。就目前来看，我国审判权与执行权分离体制改革还处于摸索探讨阶段，与四中全会的决定要求存在较大距离。

　　2、为什么要进行审执分离？

　　2.1我国目前执行工作现状

　　我国法院确立的是审判中心主义，法院工作主要围绕审判来展开，执行工作在法院地位比较尴尬，同时执行问题又是法院的“老大难”问题，执结率一直偏低。好在社会各界加强了对执行工作的重视，一个个与执行相关法律规定的出台在一定程度上缓解了执行难，例如最近开展的失信被执行人曝光工作、制定《最高人民法院关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》等举措有效地打击了“老赖”，使执行工作整体呈动态平衡的良性发展态势。在逐步解决执行工作操作过程中的问题同时，体制层面的问题便摆在了眼前，实行审判权和执行权相分离的体制改革如何进行，成为目前执行工作的重点问题。

　　2.2进行审执分离体制改革的必要性及原因

　　一般来说，审判权是司法权力，而裁判执行权是具有行政性质的权力，在我国，生效民事和行政裁判的执行由人民法院负责，同时，法院还依行政机关或当事人的申请，依法对部分非诉讼事项进行强制执行，而“执行难”在一定程度上影响了司法权威[iii]。公正判决不能得以执行，老百姓往往归咎于法院，对司法公正产生合理怀疑。因此，进行审执分离体制改革是有必要的。

　　而论其原因，笔者认为主要有以下三点：

　　（一）能提高司法权威，让法院切实成为社会公平正义可靠的屏障。将执行与审判分离，在遇到难以执行的情况时，部分申请人只会认为执行不力，而不会对审判程序产生怀疑。法院在作出判决、裁定时也不用考虑是否能执行的问题，只管正确适用法律，作出最合理的裁判。

　　（二）能更好整合执行资源，优化执行配置，化解“执行难”。将执行与审判分开，将适用审判程序的资源而不适用执行程序的资源摒弃，更新与执行工作相关的配置，拓展新的强制执行方式方法。

　　（三）可强化对执行的监督，使执行过程更透明，杜绝“执行乱”的现象。目前审判与执行程序都在法院进行，联系紧密，无法实现互相监督，分离后独立性更强，过程更清晰、透明，实现分权制衡，便于监督。

　　3、目前社会上对审执分离改革的方案及可行性探讨。

　　3.1社会上对审执分离的几点改革方案

　　执行权到底属司法权还是行政权，亦或是其他权，社会各界有不同意见，本文不做讨论，因对其权力性质的不同，当前法学界主要有以下三种改革方案：

　　（一）成立单独执行法院。设立专门的区域性执行法院，负责执行实施和裁决权的落实，并实行纵向垂直管理体制，其机构设置及人、财、物的管理彻底与地方政府脱离。

　　（二）交行政机关负责。执行实施权交由公安机关或司法机关，由他们负责采取强制执行措施，裁决权仍留在法院，审理执行异议案件。

　　（三）法院内部分离。在现有执行制度上进行改造、优化，增强执行部门的独立性，实现审执内部分离以适应改革的需求。

　　3.2上述方案的优劣分析

　　上述方案各有可行之处，也均存在待以解决的问题。

　　第一种方案，强有力的提高了执行地位，增加了独立性，革除了体制积弊，但这一方案触动司法体制太深，增加了公务人员，与“精兵简政”背道而驰，需花费大量财力、人力。

　　第二种方案，可有效加强对执行的监督，减轻法院负担，使法院专注于审判工作，不用考虑执行问题，但是此方案的实行存在流程衔接问题，执行异议之诉交由谁审理难以定夺，且地方保护会更多的发生。

　　第三种方案，是改变当前制度下最易落实、实践的一种方案，有利于改革推进，但也存在分离不彻底、执行资源不足，监督制约困难等问题。

　　3.3国外对于审执分离问题如何解决

　　意大利、西班牙、秘鲁等国，类似于中国，执行事务由法院的法官负责，执行员是法院执行机构的组成人员，和法官一样具有公务员身份，但没有独立办理执行事务的权利，要根据执行法官的指令行事，执行裁决权由执行法官负责行使。

　　英国、美国、加拿大等国，在法院之外设立属于司法行政性质的执行官，执行官执行需要有法官的执行令，并且执行完毕后要向法院回复，法院在执行程序中处于主导地位。

　　德国、日本等国，同样设执行官，但执行法院与执行官共享执行实施权，受理不同的执行案件，法院与执行行政机关处于平等地位。

　　冰岛等国，专门设置执行法院，按级别设立专门的强制执行法院和拍卖法院，强制执行其负责，该两种法院的法官也可以是辖区内其他法院的法官。

　　4、站在执行角度浅谈对审执分离的几点建议

　　4.1提高法院执行工作的地位

　　“工欲善其事，必先利其器”。解决好审执分离问题，首先应加大对执行工作的重视，提高执行工作的地位，完善执行相关法律、法规，培养协执单位的协助意识，加大对协执单位消极协助的打击，通过教育、宣传等手段树立起整个社会对执行工作者的尊重，同时也应给予执行局相应的警用装备、技侦手段，便于工作开展。

　　4.2采取内部分离的方案

　　决定采取何种方案，就要弄清改革的目的——解决执行难的同时提高执行效率。在弄清目的后，笔者认为应采取内部分离的方案，原因如下：

　　一、内分改动小，更好操作和落实、改革成本低。外分改动大，难操作，甚至需要单独立法；

　　二、因执行中的变更、追加主体，决定罚款、拘留，审查处理异议等属于司法权范畴，内分便于与审判衔接，便于处理裁决事项。外分会经常出现两个独立部门之间移交、等待、磋商，甚至扯皮、推诿等情形，严重影响了执行效率；

　　三、外分执行人员难以确认，执行工作对法律素养要求高，现法院工作者因法律情节多数不愿离开法院，如果让缺乏法律素养的队伍从事执行，可能会出现“执行难”难以解决，“执行乱”死灰复燃的问题。

　　4.3采取试点方式逐步推进审执分离

　　当前我国处于全面建成小康社会的关键时期，社会高速发展，不允许走大弯路，所以审执分离体制改革必须采取先试点，可行后推广的方式。改革不能一蹴而就，具体可采取三步推进：

　　第一、构建分离框架，借鉴司法厅所属监狱管理局，成立执行总局，执行局长对上级局长和同级院长负责，执行局长进党组，不另设副院长分管执行工作，执行文书对外加盖执行局公章，已执行局的名义对案件负责。[iv]

　　第二、改善执行相关硬件，加大财力投入，形成独立的财、物管理，提高执行战斗力和执行效率，解决“执行难”问题。

　　第三、完善执行相关立法，明确执行权范围，加大执行公开，强化对执行社会监督，改变执行作风，规范执行行为，解决“执行乱”的问题。

　　4.3对执行局内部进行更明确的分工

　　分工合作是提高工作效率的有力途径。执行局内部工作也可采取分工，例如可分为五个组，一组负责送达执行相关法律文书、二组负责调查及查找可供执行财产、三组负责采取强制执行措施、四组负责组织执行和解、五组负责处理执行异议。将与执行相关工作细分在执行局内部，此举有利于推动审执分离模式的建立。

　　5、结语

　　通过上面的分析、讨论，我们可以看出，进行审执分离体制改革对于全面推进依法治国完善司法体制、对于提高执行效率有着十分重要的意义，关于改革具体方案笔者也提出了几点拙见，至于到底改什么、怎么改，还需要司法领域决策者们的共同讨论与反复斟酌，需要我们全体司法工作者共同砥砺前行。

[i]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》.十八届四中全会.2015

[ii]《两步战略：审执分离改革的制度构想》。文璞、邹海山.2015

[iii]《完善司法管理体制和司法权运行机制》.孟建柱.2015

[iv]《我国法院民事审执分离的法理学思考》.余亮亮.2012

（作者单位：湖南省常德市鼎城区人民法院）