首部民事执行立法罕见终止审议，“审执分离”改革向何处去？

因对“审执分离”模式存在较大意见分歧，搁置审议两年后，全国人大常委会罕见终止首部民事执行领域专门立法的进程。

据近日中国人大网公布的2024年第四号全国人大常委会公报显示，全国人大常委会已终止审议《民事强制执行法（草案）》，全国人大宪法和法律委员会认为，实行“审执分离”改革，是采取内部分离还是外部分离，如何深化执行体制改革，需要根据党中央的精神作出改革决策，然后才能推进相关立法。

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中提及，“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”。

“审执分离”向何处去，再度成为司法改革领域的热点议题。有学者认为，不同于内部职能调整与程序优化，《决定》是站在“健全国家执行体制”高度作出的顶层设计。

据全国人大常委会公报。

民事案件中，执行被视为实现公平正义的最后一道藩篱，《民事强制执行法》作为我国首部民事执行领域专门立法也备受各界关注。

2022年6月，十三届全国人大常委会第三十五次会议对最高人民法院提请审议的民事强制执行法草案进行初次审议，此后两年间，这部法律草案再未提交全国人大常委会会议审议。

近日公布的全国人大宪法和法律委员会《关于终止审议<民事强制执行法（草案）>的报告》中，对“搁置审议”的原因解释为“因对审判权与执行权分离的模式是内分还是外分等重大问题存在较大意见分歧”。

报告称，全国人大常委会初次审议后，全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会就民事强制执行法草案通过多种方式征求有关方面意见，开展调研。有关方面提出，党的十八届四中全会作出“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”的改革部署，有关十八届四中全会重要举措实施规划要求在总结法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式。

而根据立法法第四十五条规定：“列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，委员长会议可以决定终止审议，并向常务委员会报告；必要时，委员长会议也可以决定延期审议。”

全国人大宪法和法律委员会经研究认为，实行“审执分离”改革，是采取内部分离还是外部分离，如何深化执行体制改革，需要根据党中央的精神作出改革决策，然后才能推进相关立法。

6月17日，全国人大宪法和法律委员会向委员长会议作出关于终止审议民事强制执行法草案的报告，委员长会议审议通过了上述报告。这也意味着，搁置审议两年后，《民事强制执行法》终止了本轮立法进程。

南都记者了解到，全国人大常委会“终止审议”法律草案并不常见。2023年8月，十四届全国人大常委会第十次委员长会议审议通过《全国人大宪法和法律委员会关于终止审议行政诉讼法修正草案的报告》，曾罕见终止正在进行中的《行政诉讼法》修改。

厦门大学法学院副院长、“闽江学者”特聘教授王杏飞告诉南都记者，全国人大常委会“终止审议”法律草案虽较为罕见，但有明确法律依据，这是全国人大常委会落实依法立法与科学立法要求的表现。

在王杏飞看来，在中央明确要求“深化审执分离改革”的背景下，《民事强制执行法（草案）》仍有新的契机重新启动立法。他表示，改革与立法是互动的关系，重大改革必须于法有依，改革的成熟经验需要上升为立法，才能制度化、程序化、规范化。而从实践需要来看，当前我国处于由“基本解决执行难”到“切实解决执行难”这一爬坡迈坎的过程中，执行立法的完善必不可少。

“执行立法有一定的基础，理论界普遍认为需要制定强制执行法，立法部门、司法部门也为此作了大量工作，如最高人民法院曾出版多个版本的《民事强制执行法的起草与论证》，中国政法大学还主持起草《民事强制执行法（专家建议稿）》，为执行立法提供依据和参考。学术界就强制执行立法发表了丰硕的理论研究成果。”王杏飞称。

执行是司法的最后一个环节，生效裁判能否得到执行直接关系公众对公平正义的感知。近年来，司法机关持续推动解决执行难，“审执分离”改革也被视为破解执行难的一剂“良药”。

南都记者了解到，“审执分离”是对司法审判权与执行权分离的概括。长期以来，理论界和实务界对“审执分离”有两种对立观点：即将执行裁决权留在人民法院，将执行实施权剥离到司法行政机关的“外分”；在法院内部细分执行权，将执行裁判权从审判权中部分分离，合理配置执行权力的“内分”。

烟台大学黄海学者特聘教授张卫平在《“审执分离”本质与路径的再认识》一文中写道，“审执分离”最初见诸党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定中实行的“审判权和执行权分离的体制改革试点”是完善我国司法体制的一个重要步骤。

随后，各地法院陆续开展审执分离体制试点改革，最高人民法院在 2019 年公布的《人民法院执行工作纲要（2019-2023）》明确要求审执分离“试点工作在 2020 年底前完成”。

从各地改革实践探索来看，“审执分离”主要以在法院内部实现执行裁判权与执行实施权的分离的“内分”为主。

例如，江苏高院及各中级法院均设立“执行裁判庭”，负责办理执行异议、执行复议、执行异议之诉案件及消极执行督办案件以外的执行监督案件；各基层法院均明确由一个民事审判部门办理上述执行裁判案件。

在王杏飞看来，各地试点之后，由于缺少民事执行领域的专门立法，司法实践中仍有诸多执行相关问题待解，相互矛盾的裁判也时有发生。例如，买房者付款但未办理过户登记，开发商又将房屋抵押给银行，银行胜诉之后申请强制执行，买房者提起执行异议之诉能否排除强制执行，裁判意见不一致。

近日，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中提及，“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”，“审执分离”向何处去再度成为司法改革领域的热点议题。

王杏飞关注到，二十届三中全会《决定》中，有关执行改革的表述较以往有明显不同，“试点”一词不见了，而是提出“深化”“分离改革”。

《决定》中字词的细微变化暗含深意。王杏飞认为，从理论上讲，深化审执分离改革，可以继续采取内部分离改革，也可以进行外部分离改革。但继续采取内部分离改革的空间有限，预期效果也有限。

王杏飞称，《决定》要求“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制”，是站在“健全国家执行体制”的高度作出的顶层设计，不同于内部职能调整与程序优化。即使推进执行权外部分离改革，人民法院仍然需要承担执行中实体权益的裁判功能，使审判权、执行权的界限更加清晰，职责更为明确，运行更为通畅。

南都记者也关注到，今年1月份的全国高院院长会上提出，执行领域要做实“交叉执行”，并称“交叉执行”是更大力度的“审执分离”。

最高法审委会副部级专职委员刘贵祥在接受南都专访时也表示，通过交叉执行，将部分难以执行的案件移交其他法院执行，促进加大执行工作力度，并形成有力监督，有效克服消极执行，防止权力、关系、人情干扰，遏制滥用执行权乃至执行腐败问题。因此，交叉执行是更大力度的“审执分离”。

王杏飞告诉南都记者，现行《民事诉讼法》第二百三十七条明确规定，超六个月未执行案件可以“向上级法院申请执行”，上级法院可以责令原人民法院限期执行、提级执行或指定其他法院执行。这是交叉执行的法律依据，但上述条款长期处于“沉睡状态”，没有被充分激活，开展交叉执行对提高执行效率，解决部分案件“执行难”可以发挥积极作用。

在推动执行领域改革方面，王杏飞也建议，在解决“执行难”的同时，不能忽视司法实践中“执行乱”问题，为此需要加大执行公开力度，强化执行监督，使执行当事人、社会公众与检察机关有条件、有能力监督执行行为，健全对执行权的权利监督、权力监督与社会监督体系，把执行权关进制度的笼子。