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“审执分离”改革迈向深水区

网络 发布于2024-11-27 法规政策 29 次 0

2024年7月15日至18日，党的二十届三中全会在北京举行，会议审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，并于7月21日全文公布。

党的历届三中全会一向聚焦改革与发展，是为全国乃至全世界都瞩目的大会。历史上，多次重大改革举措和发展方向的指引，都自当时的三中全会始。党的二十届三中全会也不例外。此次全会审议通过的决定，更为中国经济社会未来发展绘制了新蓝图。
即日起，新京报评论部推出系列评论，深度解读此次决定涉及的国计民生方方面面，以飨读者。
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督。
相较于十八届四中全会“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”这一表述，“试点”一词不见了。这意味着，审判权和执行权分离改革将不再局限于几家法院的先行先试和零敲碎打，而将在国家层面全面铺开。
“国家执行体制”的想象空间在于，执行不只是法院内部的事，执行改革的全面深化和制度规范将深入到权力与权力、权力与权利的关系重组和系统协同。
执行是诉讼的最后一个环节，能否有效执行不仅关乎司法公正的达成、当事人合法权益的实现，于整个法治秩序和社会风气，亦有着至关重要的影响。
作为改革对象的执行问题，主要在民事执行领域。刑事司法中，鲜见讨论“执行难”。司法改革四十余年来，刑事执行改革也从未成为社会焦点。
从制度规范维度观察，无论是执行主体、执行对象还是具体执行内容，刑事执行都比民事执行要复杂许多。光刑事执行机构，就包括法院、监狱、未成年犯管教所、公安机关、社区矫正机构等。此外，还有“交付执行”作为补充。
而主要由法院来担负执行职责的民事执行，却从上世纪八十年代中期陷入了“执行难”的泥潭，延宕至今，此“司法顽症”也难称已被治愈。近四十年来，针对“执行难”的药方开了不少，猛药也下过多回，“审执分离”的呼声从未间断。
最高人民法院于2000年9月下发的《关于改革人民法院执行机构的通知》就明确提出，“积极探索执行裁判权和执行实施权相分离，裁判人员和执行人员分工负责、互相配合、互相制约的新机制。”不难看出，世纪之交的执行改革仍局限在法院系统内部。
作为一种内部视角，将执行权派生出“执行裁判权”和“执行实施权”，并在此基础上推进“审执分离”，注定跳不出法院一家“左右互搏”的改革窘境。
从权力性质上说，执行权是否为一类独立权能尚存争议。学界大致有执行权属行政权说、司法权说和司法行政权说这三类较具代表性的观点。过去的执行改革将民事执行权置于审判权之中，因此执行改革也更多表现为法院的自主改、内部改。
从权力内容上观察，审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的移转等审查事项，确实与执行实施权有着本质区别。后者的主要内容是财产调查、控制、处分、交付和分配，以及罚款、拘留措施等具体实施事项。前者更多与裁判相关，因此被细分为“执行裁判权”。
若两者合一，由同一位执行法官行使，难免造成因权力的过于集中，易导致执行腐败。内部的“审执分离”，有利于通过内部分工形成权力与权力之间的相互监督和制约，来保障司法公正在执行环节的实现。
党的二十届三中全会在过往执行改革的实践基础上，跳出了法院系统的单一视角。执行裁判权就应回归审判权，而最紧迫、最亟须推进的“执行权”，其实就是“执行实施权”。就如刑事执行中，社区矫正也要依其主体和内容，回归地方行政机构来执行。
《决定》提出，“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。”这里的执行权是与监察权、侦查权、检察权、审判权并列的独立权能。
突破内部改革的利益固化藩篱，深水区一片海阔天空。执行权本就应依据其性质，交由对应的职能部门和国家机关来行使。
刑事裁判的绝大部分执行工作都交由公安机关和司法行政机关来承担。这一由来已久、实施良好的“审执分离”，理当深入民事司法。法院应紧守裁判阵地，承担起民事执行裁判这一审判职能。至于民事执行实施权改革，不妨在现有试点基础上，步子再大一些。
“确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”，这里的有效制约监督，不仅指内部监督，更指向“强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”。
撰稿 / 王琳（法律学者）


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