深化审判权和执行权分离改革的思考

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制。这是继党的十八届四中全会提出“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”以来，党中央对审判权和执行权分离改革再次作出重大决策部署，为推动审执分离改革理论研究和实务工作明确了前进方向，提供了根本遵循。

　　深化审判权和执行权分离改革的时代背景

　　习近平总书记强调，问题是创新的起点，也是创新的动力源。过去一段时间，我国司法实践中存在“执行难”与“执行乱”问题。“执行难”即生效法律文书确定的债权未能得到实现，被称为“法律白条”，具体表现为被执行人难找、特殊主体难动、执行财产难寻、应执财产难动、协助执行难求、抗拒执行难究等，其实质是查人找物难、财产变现难、排除非法干预难。“执行难”是一个复杂而深刻的社会问题，是社会矛盾在执行领域的集中反映。从理论上看，“执行难”仅指被执行人有可供执行的财产，而债权人权益未能实现的情形，但被执行人无财产可供执行、不具备执行条件的情形属于执行不能，不是执行可以解决的问题。“执行乱”主要指执行人员违规执行、违法执行、执法标准不统一等，如违法追加被执行人、超标的查封、违法处置被执行财产等，实务中还有消极执行、选择性执行及执行腐败等。“执行难”导致申请执行人的胜诉权益不能及时实现，“执行乱”以执行为名损害被执行人及其他主体的合法权益。无论是“执行难”还是“执行乱”，均直接影响当事人合法权益的实现，破坏正常的社会经济秩序和营商环境，损害司法权威与司法公信力。

　　自党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”以来，全国各地认真贯彻落实党中央决策部署，积极推进审判权和执行权相分离体制改革试点工作，取得了阶段性成效，“基本解决执行难”的阶段性目标如期实现。但与党中央提出的“切实解决执行难”目标和人民群众对司法公平正义的新期待相比还有一定差距，“执行难”“执行乱”与执行不规范问题仍然存在。进一步全面深化改革就是要突出问题导向，着力破解体制机制深层次障碍和结构性矛盾，因此，《决定》明确要求“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制”。这正是针对我国执行实践中的现实问题作出的顶层设计。

　　深化审判权和执行权分离改革的价值及意义

　　深化审判权和执行权分离改革是推动国家治理体系与治理能力现代化的重要举措。《决定》明确提出“健全国家执行体制”，进一步明确执行领域司法权力配置的改革方向和着力重点。我国审判权与执行权分离涉及刑事、民事、行政审判与执行领域，与审判权、执行权、司法行政权的行使密切相关。深化审判权和执行权分离改革的着力点集中在民事、行政审判与执行领域。通常来说，司法裁判的主要任务是明确权利义务，实现定分止争，执行工作则是以国家强制力实现胜诉当事人的合法权益，从而彻底解决纠纷。如果说司法裁判是“社会公平正义的最后一道防线”，那么强制执行就是维护社会公平正义的“最后一公里”。通过强制执行，“纸面上的权利”才能成为“现实中的权利”。只有健全国家执行体制，坚持以国家强制力为后盾，对现行执行体制机制和管理模式不断优化完善，才能提高执行质效，打通实现公平正义的“最后一公里”。

　　深化审判权和执行权分离改革是完善中国特色社会主义法治体系的必然要求。深化审判权和执行权分离改革，有助于进一步健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。在执行领域，要切实实现“审判的归审判，执行的归执行”，将执行工作纳入国家治理体系，健全国家执行体制，从国家层面优化执行权力配置，积极争取党委政府理解支持，形成执行协同联动攻坚合力，这有利于提高执行能力与执行效率，切实解决执行难。同时，要强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的监督，将执行权关进制度的笼子，促进执行活动与执行过程规范化，这对防止执行不规范和执行腐败、促进解决“执行难”和“执行乱”问题具有重要意义。

　　深化审判权和执行权分离改革的基本思路

　　明确审判权和执行权分离改革的方向。贯彻落实《决定》关于“深化审判权和执行权分离改革”的重大部署，首先，明确审执分离改革的方向。正如《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于终止审议〈中华人民共和国民事强制执行法（草案）〉的报告》所指出的，当前，“对审判权与执行权分离的模式是内分还是外分等重大问题存在较大意见分歧。”理论界实务界主要有将执行权从法院分离出来的“外分说”，将执行权保留在法院而将执行实施权与裁判权分离的“内分说”等两种代表性观点。其实，党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就已作出“优化司法职权配置。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”的改革部署。2015年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》就已明确，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式。《决定》在“健全公正执法司法体制机制”部分指出，“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。”这里再次重申要从健全国家执行体制的高度全面深化审执分离改革。从我国现有相关法律规定与实践来看，审判权与执行权在权力行使对象、组织人事方面及具体程序上均已完成分离。因此，执行权在法院内部的分离已经完成，深化“内分”改革空间相当有限。按照内分方案改革不涉及国家执行体制层面的问题。因此，对标“健全国家执行体制”的改革目标，“外分”成为必然选择。当然，这项改革涉及人民法院与司法行政机关之间的职权调整，以及编制、经费、人员等诸多问题，需要统筹考虑与全面谋划。

　　合理界定人民法院在执行中的职权。从我国执行实务角度看，执行中不可避免地会涉及实体权益的审查判断问题，如执行异议之诉中实体权益存在与否，该实体权益能否排除强制执行，对仲裁裁决的撤销与不予执行等。笔者认为，这些问题不属于执行权行使的范畴，需要由人民法院行使审判权来解决。因此，执行权从人民法院分离并不意味着执行工作与人民法院无关。相反，对执行中的实体权属判断问题及执行中对仲裁的监督等仍属于审判权的管辖范围。再比如，法院作出的执行依据不明确的情形，也需要由原审判组织进行解释说明。在这个意义上，《决定》强调，各个执法司法机关之间要相互配合。

　　健全执行行为的监督机制。《决定》明确要求“强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”。权力必须受到监督，执行以国家强制力为后盾，执行权需要在法治的轨道上运行，自觉接受当事人、社会公众与检察机关的全程监督。只有这样，才能在解决“执行难”的同时避免与减少“执行乱”。要进一步深化和规范执行公开，提高执行活动的透明度，确保执行权在阳光下运行，从执行立案、执行程序启动、执行措施，到执行终结程序，均要依法公开进行。要规范当事人与社会公众对执行的监督权，完善涉及查封、扣押、冻结等强制措施的相关制度，确保执行各环节全过程规范公正文明。要进一步明确检察机关对执行活动的监督权。现行法仅原则性地规定检察机关有权监督民事执行活动，但对监督的条件、范围、方式、效力等问题缺乏具体规定，这使得执行检察监督案件数量少、检察机关调查取证难、执行检察监督效果不佳，需要完善立法，明确执行检察监督的范围、条件、方式、效力，真正实现执行检察监督有法可依、提质增效。

　　探索社会化执行机制。司法职权不仅不排斥多元纠纷解决机制，还要充分发挥调解、仲裁等社会化解纷机制在矛盾纠纷预防化解中的基础性作用，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。同样，健全国家执行体制也需要探索、引导、规范社会化执行，发挥社会化执行机制的作用，实现执行案件在国家执行机关与社会化执行主体之间适当分流。这样既可以减少国家执行案件压力、减轻财政负担，也可以激发市场活力，为经济社会发展提供新动能。