审执分离下执行权运行机制改革的路径分析与制度构想

审执分离下执行权运行机制改革的路径 分析与制度构想

刘子厚  杜孟繁

信息发布单位：【最高人民法院执行局】  发布时间： 2020年06月09日

        十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》提出“推动实行审判权与执行权相分离的体制改革试点”，而对于到底实现何种意义上的审执分离，《决定》并未明确，理论界和实务界也尚在争论和探索之中。研究审执分离问题绕不开的，也是学界极富争议的是执行权的属性问题，即执行权到底是司法权还是行政权，抑或是复合权。本文的研究试图走出对执行权性质难有定论的无休止争论，从执行权运行机理、价值取向的理论维度，以及当前执行工作实践的现实需要两个层面出发，提出符合执行权运行特征，能够提高执行办案质效的制度构想，以期有助于解决深化审执分离和执行权运行机制改革所面临的问题，以期有益于从机制设计上消除执行难面临的障碍。  

        一、审执分离的法理和实践基础

        执行权相对于审判权具有一些独有的特征，这些特征在很大程度上也体现为执行程序相对于审判程序的独有价值。审判权与执行权在运行机理上存在一些差异，也存在一些共性，这些差异决定了为什么要实现审判权与执行权相分离，而这些共性则决定了所谓的分离应该在某种限度之内。

        （一）执行权的属性与特征分析

        1.对执行权属性论争的简述。

        关于执行权的属性存在司法权说、行政权说、复合权说等观点。其中，司法权说主要立足于审判权与执行权不可分割的联系，认为“司法权应该属于包括司法强制权的综合性权力，而民事执行权就是司法权下独立于审判权的司法强制权”。 行政权说主要立足于执行权运行的外在特征，从执行权所具有的主动性、命令性、确定性、强制性等特征的层面论证执行权应属行政权。 复合权说则认为执行权兼具司法权与行政权的双重属性而为一种复合权。执行程序相较于审判程序有其独立价值和自身特点，且执行程序中客观存在着执行裁决和执行救济等司法程序。 从论证思路看，司法权说更注重从执行权存在价值和运行目的进行论证，而行政权说则主要立足于执行权运行的外在特征。实际上，事物的内在性质决定事物的外部特征，但从事物的外在特征却不见得可以当然地推知事物的内在性质。

        申言之，首先，从行政权说对执行权特征的分析也尚有不充分之处，就主动性特征而言，执行权运行过程中执行人员会依职权启动资产查控、评估拍卖、处置分配等具体程序，但整个执行程序的启动仍依赖于执行申请人的申请，这与旨在实现社会管理目的，依职权对社会成员的行为进行干预的行政权存在质的不同。 

        其次，就确定性而言，作为强制执行的目标，执行程序意欲实现的法律效果具有确定性，即执行依据所确定的权利义务。但实际上最终实现到何种程度却受到诸多因素的影响，从执行实践来看，执行标的被完全执行到位的情形并不总能实现，在一些大标的执行案件中尤其如此。故就执行法院、申请执行人、被执行人三方而言，在执行程序终结前，由于被执行人履行能力、执行和解、异议复议程序等因素的影响，最终的执行效果往往难以确定。这与大多数情况下都能实现执法效果的行政执法又有所不同。

        最后，就命令性和强制性而言，由于强制性本身广泛存在于行政程序和司法程序中，即使是在审判程序中法官也有权对违反诉讼法规定的当事人处以训诫、罚款、拘留等强制措施，故强制性本身并不足以用来识别权力属性，亦不能因为执行权具有强制性，得出其为行政权属性的结论。

        2.执行权的内在特性考察。

        拨开执行权运行的外部特征，通过考察执行权内在运行规律和价值，方能看到执行权运行的司法特性。

        第一，意欲实现权利的确定性。相较于审判程序或行政执法，执行程序所依据的是已经生效的法律文书，该法律文书的效果并非指向不特定的多数人，而是明确了特定当事人的权利义务关系。执行人员对法律文书所确定的实体权利义务不需要再行判断裁量，直接依据执行程序予以执行即可。

        第二，实际实现权利的不确定性。最理想的状态是，通过审判将当事人的权利义务关系确定的十分明确具体和具有可操作性，执行人员只需要机械地执行即可，而事实上执行程序的不确定性程度并不弱于审判程序。一方面执行依据作为法律文书本身可能就存在解释的空间。此外，由于被执行人的责任财产可能出现合法或不合法的变动，被执行人的履行能力也随之变动，以及执行中异议复议、执行和解等不确定情形的存在，故整体而言，无论是权利实现的具体程度还是具体时间，都处于一种不确定的状态。

        第三，价值追求的多元性。学界通说认为，审判程序的价值取向是公平，而执行程序的价值取向是效率。实际上，这样的理解并不准确的。执行中执行人员必须依据一定的法律原则和方法对存在争议的执行依据进行解释，必须依法审查确定责任财产范围，对财产线索进行核查判断，依法制定和执行分配方案，现场作出罚款拘留处罚等过程中，都不同程度地伴随着一系列审查判断行为。同时，执行实施程序随时都可能转入异议复议程序。这就很难说执行程序仅仅是以效率为价值取向，也没有理由认为，执行程序相较于审判程序，可以因效率而少考虑公正，对当事人而言尤其如此。不可否认的是，相较于审判，执行中的异议复议审理更具灵活性，可以通过书面审、听证、开庭等程序进行，在一定程度上兼顾了执行效率。可以概括地说，执行实施程序偏重效率，执行裁判程序偏向公正。然而，不容忽视的是二者之间存在千丝万缕、不容割裂的联系，以及执行权对公正的价值追求。

        第四，执行程序是最终的司法救济程序。司法的意义在于依据抽象的法律规范，保障当事人之间的权利义务得以实现，所谓“定分止争”。然而，审判程序仅仅是将法律文本上的权利变成法律文书上的权利，在社会诚信体系建设滞后，生效判决、裁定自动履行率极低的现实下，这仅仅是完成了“定分”的目标，要实现“止争”，真正实现当事人的权利，还有赖于强制执行程序。故执行程序使司法救济程序得以完整，具有最终性。从这个意义而言，司法终局原则体现在强制执行，而非仅仅是裁判上。

        （二）执行权相对于审判权运行机理的异同

        审判权的功能在于，依据法律规定，通过一系列诉讼程序，将当事人依法应享有的权利加以确认。执行权的功能在于，通过强制执行程序，将生效法律文书确定的权利义务关系付诸实现。从运行机理上看，二者存在一定的差异，也存在一定的共通之处。二者的差异决定了审执分离成为必要，而二者的共通性则决定了审执的分离必定在一定的限度内。

        相对于审判权而言，执行权的重点不在于依据实体法查明事实和法律适用，而是依据当事人的申请，对执行依据进行合法性的形式审查后即予以执行。执行程序中，申请人意欲实现的权利内容已经确定，同时存在被执行人转移、隐匿财产之虞，执行程序在运行上偏重效率。最理想的执行程序即是执行人员依据执行依据一以贯之地执行即可，不需要任何审查判断，尽管前文已经论述这近乎不可能。相对于审判程序，除承办人在办案中遇到疑难的判断事项和进入异议复议程序的情形外，执行中大多数情况下不需要合议。就程序事项特征而言，审判程序中的事项主要体现为裁判性，同时少部分地兼具事务性，而执行程序中的事项则主要体现为事务性，同时部分地兼具裁量性。但需要注意的是，执行事项的这种事务性与裁判性的程度是因个案而变动的。典型地体现为一些执行罚金刑的执行案件法律关系简单，近乎不需要裁量，而在那些涉众金融、担保贷款等案件中，裁量行为则较多。试图一劳永逸地对执行中的实施事项和裁决事项进行绝对的划分显然都是无法实现的。

        执行权与审判权运行的目的都在于实现权利人依法应该享有的法律权利，具有解决社会纠纷的功能，二者在运行机理上存在一些共通之处。

        首先，就程序启动而言，审判程序和执行程序都是依当事人的申请而启动的，审判人员和执行人员并不依职权启动该程序。

        其次，就权力运行程序而言，审判人员依据实体法和程序法的规定对双方当事人权益予以平等保护。就执行程序而言，从外观上看主要是执行人员对被执行人采取一系列强制行为，但实际上执行权的运行依然是依据法律和执行依据，对双方当事人予以平等保护。这里的平等是指形式上的平等，而非实质上的平等，平等对待的根据是执行法律规定以及作为执行依据的生效法律文书，被执行人依法享有提起异议程序的各项救济权。从某种层面讲，执行权与审判权一样，其运行仍是中立的。

        再次，剥离开执行权运行中对被执行人一系列强制措施的外部特征来看，执行权运行与审判权具有高度的一致性，即作为对私权利的公力救济，仍然适用处分原则。双方当事人都可以放弃自己的权利，也可以达成和解（调解），强制执行亦不能对抗当事人对自己权利的处分。 此外，执行权的运行同样适用时效制度，并适用诉讼时效的有关规定。 

        最后，如前所述，审判和执行是“定分”和“止争”的两个不可分割的子过程，共同构成民事权利司法救济的完整程序。即使是在执行程序中，也很可能出现在执行实施事项与执行裁决事项之间的来回“穿梭”，强行割裂审判与执行，乃至执行裁决与执行实施之间的有机联系，必然导致执行质效的降低。

        二、审执分离的路径选择

        执行权与审判权的外在特征和运行机制上存在差异，而在内在价值和功能上又存在一定的一致性，二者的差异构成了审执分离的必要性，二者的一致性又决定了审执分离应该把握在一定限度内。对于审执分离的实现路径和具体改革模式，理论界有深化内分、彻底外分、适当外分等几种模式。 几种模式各有优缺点，需要根据审执关系的内在价值，以及执行工作实践进行权衡和取舍。

        （一）审执分离改革的几种实现路径

        深化内分模式，是在现有审判程序与执行程序分离改革的基础上，将执行权能进行进一步的细分，主要是区分出执行实施权能和执行裁决权能，并在此基础上进行事项、机构、人员的分离改革。将执行实施权能交由执行局，执行局仍然保留在法院内部。同时建立独立于执行局的执行裁判部门，对执行异议复议等执行裁决事项进行审查、审理。彻底外分模式，是指将将执行实施权能整体从法院中剥离出来，交由行政机关行使，具体可能是由司法行政机关或者公安机关行使，或者另行组建机关行使。彻底外分模式是在执行权为行政权属性的理论观点下的执行改革思路，旨在实现执行工作的专业化和法院审判工作的纯粹性。 适当外分模式可谓是深化内分模式与彻底外分模式的折中选择，具体是指将现有的执行实施事项按一定的标准进行划分，部分由人民法院行使，其他部分交由行政机关行使。如民事执行采取深化内分模式，而财产刑执行和非诉行政案件采取外分模式。 从几种改革路径模式来看，可以肯定的是，对于执行裁决权应当由法院行使几无争议，几种改革模式选择的区别在于，执行实施权是应该分出法院由行政机关行使，抑或是应该继续保留在法院内部。

        无论是彻底外分还是适当外分模式，其立足点都在于对执行权属性的判断，以及执行实施与执行裁决的可分性认定。外分模式是将执行权不同程度地剥离法院交由行政机关行使，而剥离的程度却并非基于权力属性，而主要是针对具体的执行事项区别对待。相对而言，外分模式的优势在于：一是净化法院裁判业务，维护司法中立公正的形象；二是增强强制执行专业化程度，解决执行难；三是实现审判权和执行权的相互制约，提高国家权力运行的公信力。 主张将执行权交由法院外的行政机关行使存在理论和现实上的依据，理论上的依据在于执行权的行政权属性，现实的依据在于执行实施本身对效率的追求。就前者而言，前文已述，执行权具有与行政权相似的外部特征不足以得出执行权的行政属性，剥离开其运行的外部特征来看，执行权与旨在实现国家行政管理职能的行政权仍具有本质的区别。另一方面，能否实现纯粹的执行实施与执行裁决的绝对分离是一个必须严肃对待的问题，执行实施中伴随着大量的判断审查事项。这样一来外分模式将面临两个选择：第一将包含审查判断事项的各项实施行为一同外分到行政机关，法院仅保留执行异议复议等裁决事项；第二是将执行实施事项中进一步细化出来的纯粹如出差跑腿、贴封条一类的事项分离出法院交由行政机关。就前者而言，将面临的困境是行政机关是否适宜从事这些包含一定司法属性的审查判断事项，而如果当事人对作出的结果不服是否应该提起行政诉讼？如是执行程序会否嵌入大量行政诉讼程序？就后者而言，首先存在一个能否实现上述细分的问题，如果实现细分后，把这些“跑腿”事项交由行政机关的意义何在？如此看来，两种思路都难免存在实质上降低执行效率之虞。

        从具体实现外分模式而言，将执行实施权交由法院外的行政机关行使也面临一系列的现实问题。

        首先，就行使执行实施权的机关而言，需要面临的问题是将执行实施权交由哪个机关行使，在执行实施权由法院行使，执行权威仍有待提升的情况下，将执行实施权交由司法行政机关行使，能否起到更好的效果存在疑问。 而如将执行实施权交由公安机关行使，也将导致一系列问题，公安机关本身由于承担不堪重负的社会管理压力，很可能心有余而力不足，同时还可能导致公安权力的过于集中，由“大公安”变为“超级公安”之虞。 重新设立独立于法院和其他行政机关的强制执行机关，同样存在新机关法律定位等一系列问题，最大的成本在于法律制度、机构、人员诸方面的另起炉灶。

        其次，就当事人而言，案件进入执行程序后，随着案件的推进，尤其是当事人和利害关系人提出异议后，案件将在法院内的执行裁决部门和法院外的执行实施部门来回流转。当事人可能需要来回奔走，加之前期审判耗费的人力财力成本，如果再出现机关和部门间来回推诿扯皮的情况，不利于对当事人的权利保障。

        再次，就法院而言，由于法院不再承担执行实施职能，在前期的审判和执行中的执行裁决程序中，难以保证法院在审判和裁决中由于业务上的疏远分割和职责上的疏忽，一判了之，导致裁判结果因不具有可操作性而无法执行。

        最后，就整个执行程序而言，由于执行裁决和执行实施被人为地割裂开，必将面临更大的司法成本，案件执行周期必将更长。

        （二）对深化内分模式合理性的考察

        执行裁决权和执行实施权都属于执行权的下位概念。从权力运行机制看，执行实施权与执行裁决权相互镶嵌，难以进行绝对的分割。从执行司法实践来看，几乎不存在所谓纯粹的执行实施权，即执行实施过程中同样面临法律关系复杂和执行情况变化的问题，执行人员需要根据具体情况进行审查判断，采取紧急措施等。如果将所有具有审查判断性质的事项都交由执行裁决部门审理，其结果必然是执行良机的丧失和执行效率的大打折扣。对执行实施权和执行裁决权的划分是相对的，由于司法实践的变化必将进一步调整。这种相对性和变化性决定了二者不宜由完全独立的机关分别行使，而由相互独立的部门行使较为适宜，故对于执行实施权与执行裁决权的分离改革宜采用深化内分模式。

        第一，深化内分模式符合执行权运行规律，有利于提高执行质效。理论上可以对执行权进行执行实施权和执行裁决权的大致划分，但二者在运行中相互联接镶嵌，难以割裂。从理论来看，二者的边界存在模糊之处；从实践来看，执行实施事项和执行裁决事项也难以做出绝对的区分。 深化内分模式符合执行权的运行机理，较好地处理了执行实施权和执行裁决权的关系。对当事人而言，避免了为实现权利在多个机关间往返奔走。对法院内部而言，可以避免审判程序和执行程序脱节，使执行部门与审判部门保持必要的联系，提早预估执行风险，避免作出不具有执行性的裁判结果。同时，相对于彻底外分模式，也有助于避免执行实施部门和执行裁决部门相互推诿扯皮的情况。就整个执行程序而言，可以提高执行效率，尽可能缩短执行周期。

        第二，由人民法院行使执行实施权，可以对各种执行依据进行必要的司法审查和监督，减少不合法的执行依据进入强制执行程序的风险。作为执行依据的生效法律文书，包括人民法院作出的民事裁判、刑事判决（财产部分）、非诉行政强制执行决定、仲裁裁决、赋予强制执行效力的公证债权文书等。对人民法院裁决以外的执行依据进行必要的司法监督，符合司法审查的原则，有明确的法律依据。通过执行立案和执行中的相关审查，更便于实现对上述各种生效法律文书的有效监督，避免对明显不合法或很不合理的执行依据予以执行，出现“错上加错”的不良后果。而对行政行为、仲裁和公证的司法监督具有较强的专业性，有理由认为，由法院进行执行审查并实施执行相较于行政机关更为适宜，也可以避免行政机关审查行政行为的弊端。

        第三，由人民法院行使执行实施权，可以有效避免地方保护和部门保护，促进执行公正。从司法实践来看，以往执行案件办理中，政府及其职能部门、地方大型企业的意志和利益，在一定程度上会干预个案办理，近年来随着一系列规定的出台，以及司法独立的观念深入人心，这些情况得到了一定改观。而如果将执行实施权转由行政机关行使，无论是交由现有的行政机关还是新设的专门机关。其作为政府的组成部门，都很难避免地方保护和部门利益对执行案件办理的不良影响。由人民法院独立行使执行实施权具有天然的合法性，加上通过提高统一管理的层级，可以有效避免人民法院行使权力中地方保护和部门利益的不良影响，从而提高强制执行的正当性和公正性。

        第四，深化内分模式有助于维护人民法院司法权威，提高司法公信力。没有付诸实现的判决书不过是将法律条文中的权利变成具体文书上的权利，司法的公信力和威信最终通过强制执行程序体现出来。在社会诚信体系建设滞后，生效裁判文书自动履行率偏低的当下更是如此。裁判文书作出后，就某种层面而言，除当事人外，人民法院最有动力实现裁判文书确定的权利，因为裁判文书内容的实现，在很大层面上意味裁判乃至法院的权威得到尊重和实现。同时，人民法院保持必要的强制权，有利于树立和维护司法权威，避免出现法院裁判的执行依赖于其他行政机关的情形。

        三、审判权与执行权二次分离的制度构想

        在传统审判权与执行权分离改革的基础上，通过对执行权进行执行实施权和执行裁决权的界定，对二者进行权能、事项、机构、人员、程序的分离，即审判权与执行权的二次分离。审执分离改革的主要思路应该是，在对执行实施权和执行裁决权进行区分的基础上，针对二者不同的特征和价值偏向进行制度改造。从执行实施权效率优先，兼顾公平的价值取向着眼，主要从队伍建设专业化、权力运行、案件管理等方面对执行实施程序进行改革；从执行裁决权公平优先，兼顾效率的价值取向出发，视具体裁决事项的繁简程度进行诉讼化改造。同时，在兼顾二者的共通性和内在联系基础上，确保执行实施程序和执行裁决程序合理的联系与高效的移转。最终通过多措并举，保持统筹兼顾，实行“一体化”的执行机制改革，实现执行全运行机制从混权向分权、机制从单一向多元、模式从传统向智能、管理从粗放向集约、监督从平面向立体的转变。

        （一）构建“一体化”的执行管理机制

        就执行实施程序而言，其主要特点是对被执行人及其财产施加强制权力，主要以效率为价值取向。当前人民法院执行局的主要运行模式是，上级法院与下级法院分别独立办案，上级法院对下级法院主要是业务指导关系，同时可以通过指定执行和提级执行实现个案的执行管辖调整。当前的执行管理模式存在如下弊端：一是业务指导不精准，管理深度不够，运行效率不高；二是执行案件利益牵涉广泛，难以有效应对地方保护和部门保护的问题；三是不同辖区之间执行案件数量、执行资源差别悬殊，导致地域间案件质效差别过大；四是跨辖区交叉案件、关联案件协调配合难度大，缺乏常态机制。

        针对现行执行管理机制存在的问题，在考察执行权运行机理的基础上，以提高执行实施运行效率和实现执行资源优化配置为导向，可以建立“一体化”执行管理体制，即建立由中级人民法院垂直领导的执行市局、执行分局、执行大队三级行权模式。在中级人民法院设立执行市局，在中院执行局下设立若干跨基层司法区域的执行分局，执行分局作为中院执行局的派出机构，直接管理指导下辖的一个直属执行大队和若干基层执行大队（执行大队在原基层法院执行局的基础上设立）。中院执行局主要负责对全局执行相关事务进行总体领导，主要履行共性问题指导、跨分局案件协调、对内对外联动、队伍建设、目标考核、信访督办等职能。执行分局主要负责对所辖执行大队的靠前管理、精细管理，主要履行跨辖区交叉案件、疑难复杂案件的协调，通过指定执行和提级执行的形式实现执行资源的优化配置。各基层执行大队具体办理和接受指定的案件，对本辖区涉及地方保护、交叉执行、疑难复杂的案件提请分局提级执行或指定执行，实现“市局管总，分局管案，大队管办”。“一体化”执行管理机制旨在解决以下问题：

        第一，针对在基层法院执行办案中可能存在的地方保护、部门利益等问题，通过提级执行或者指定执行的形式，避免地方保护和部门利益的不良障碍。

        第二，针对基层法院存在的同一被执行人有多个跨区域申请人，或者同一申请人有多个被执行人的案件，通过指定执行实现集中管辖。

        第三，针对疑难复杂案件、涉众涉稳案件，通过指定执行或提级执行，利用精干执行力量高效办理。

        第四，针对不同执行大队辖区案件数量和执行资源差别悬殊的情况，通过中院执行局调案，实现整体上案件数量与执行力量的均衡和匹配，实现执行资源的优化配置。

        在此基础上，中院执行局通过执行指挥中心实现对具体突发、疑难、重大案件的应急指挥，提高执行权运行效率。通过“市局—分局—大队”的三级权力运行模式，强化垂直领导和精准指导，实现整个辖区内执行案件的高效、优质办理。

        （二）建立专业化的司法执行人员队伍

        在执行实施权与执行裁决权相分离的前提下，针对二者的相对独立性及不同的特征和价值取向，应分别进行制度和人员的建设和管理。相对于传统审判权和执行裁决权，执行实施权需要在整合执行资源的前提下，通过快速、高效、精准的措施，对被执行人财产进行查控、处置，以实现申请人权利。就行权主体而言，执行实施人员需要具备快速采取执行措施，熟悉资产查控、处置相关知识，具有一定职业威信等能力和素质，这些特征和要求相对于传统履行裁判职能的法官具有明显的独特性。简言之：

        第一，执行实施权的行使需要具备一定的强制和威慑，在当前社会诚信建设滞后，执行权威不高的现实下更是如此。

        第二，执行实施人员需要不同于裁判人员的知识结构，包括执行程序法律规范、资产查控和拍卖变卖等专业知识，同时也必须熟悉《物权法》、《担保法》等实体法的规定。

        第三，执行实施权的运行需要突出效率价值取向，同时还必须具备妥善处理可能的审查判断事项。

        从这些需求来看，现有的执行法官办案制度已难以满足审执分离改革和执行实践的需要，建立专业化的执行人员队伍成为深化审执分离改革，实现执行专业化和提高执行效率的必然选择。执行实施工作具有“效率”、“强制”、“威慑”、“审查”几个突出的特征，需建立符合这些特征的专业化执行人员队伍。在考察域外司法实务和国内改革实践的基础上，可以通过改革，实现执行队伍由“执行法官”到“司法警察—执行员”转变，建立由司法警察办理执行实施案件的新机制。由同时具备司法警察身份和民事执行员身份的专业人员办理执行实施案件，符合实施强制执行对效率、强制、威慑的强烈需求。

        首先，由司法警察办理执行案件，可以有效提升执行的强制力和威慑力，同时与现有的失信惩戒和打击拒执制度相结合，在执行力度层面增强强制执行的司法权威。

        其次，“司法警察—执行员”可以实现对执行队伍的有效领导和灵活管理，提高执行实施效率，同时在处理涉众执行、突发情况中具有不可比拟的优势。

        最后，通过与原有的审判职称体系脱离，逐渐实现执行队伍的整体换血，实现执行队伍的“专业化”和“年轻化”，具备专门知识和技能的执行员队伍可以有效提升执行案件办理质效。由专业化的“司法警察—执行员”直接办理执行实施事项，符合执行权运行机理，具有现行法依据，同时也有域外立法渊源。 需要注意的是，由于执行实施权与执行裁决权绝对的划分，在理论和实践上都难以实现，在具体改革中仍有必要保留部分员额法官，由员额法官处理执行裁决事项以外的审查判断事项，并签署文书向“司法警察—执行员”发出执行命令，由“司法警察—执行员”进行具体实施，同时员额法官可以根据紧急情况作出采取紧急措施、拘留、罚款等决定。在执行局内部形成以员额法官为主导、以司法执行员为主体的专业化执行队伍。

        （三）建立专门的执行裁决部门

        传统的执行裁决由执行人员作出，“自执自裁”的弊端已经广为社会所诟病，近年的改革实践中，不少法院尝试将执行裁决事项交由审判执行监督庭，按审判程序办理。随着执行案件数量每年呈几何式的增长，以及执行案件的法律关系、涉及因素日益复杂，由审判执行监督庭办理执行裁决事项，已经难以满足司法实践的需要，建立专门的执行裁决部门，成为深化审执分离改革和执行专业化的必然选择。

        建立专门的执行裁决部门的必要性，首先在于执行裁决案件日益增多，以及执行案件本身的复杂性和专业程度不断提升。在审执分离不断细化深入的改革下，由于执行裁决本身相对于一般民事审判权具有一定的特殊性，故可以在执行局外，建立与其他民事审判庭相并列的执行裁决庭，由执行裁决庭专门办理执行异议复议类案件，适用民事审判的相关规定。另一方面，由于执行程序整体上以程序审查事项为主，实体事实认定和法律适用为辅，对效率价值具有较高的追求。在执行的异议复议程序中，可以在具体审查审理的程序设置上分类处理，视案件具体繁简情况适用书面审、听证程序、开庭审理等不同程序，便于兼顾公正和效率。

        （四）完善相关配套制度措施

        首先，依托社会诚信建设，实现执行办案工作的社会共治。执行办案质效的提升，不仅依赖于人民法院，还必须依靠全社会的支持和努力。在资产查控、失信惩戒、打击拒执方面必须加强与各部门的联系，取得各部门支持，建立信息共享，相互支持的常态机制。

        其次，充分发挥信息建设作用，促进执行办案规范化。建立执行大数据管理系统，强化执行指挥中心建设。在案件办理上通过节点管控，实现规范执行，同时充分发挥各级执行指挥系统在执行工作中统一指挥协调作用，实现“统管统分，管办分离”。

        最后，建立立体化监督体系，在执行办案中引入当事人的监督和参与。通过将执行监督融入执行办案系统的设置，建立“律师调查令”等制度，将当事人和社会各界的监督，引入执行办案工作的全过程，进一步实现规范执行。

        四、结论

        执行权具有与行政权相似的外部特征，但从对其权力运行机理的考察来看，执行权与审判权具有运行程序和权力价值上的一致性。从执行权的外部特征推出执行权属于行政权的结论并不严谨，而审执分离改革应采取何种模式，更需要从执行权与审判权内在联系出发。就审判权与执行权二次分离改革而言，主要是实现执行实施权与执行裁决权的相对分离。基于执行实施权与执行裁决权在理论上和实践上都难以绝对划分，二者在程序上紧密联系，旨在实现共同的司法目的。这就决定了二者的分离只能是相对的，即必须是在一定的限度内。同时，由于执行实施与执行裁决在具体程序运行中，存在运行机理和价值取向上的差别，需要在事项、机构、人员上进行相对的分离。从权力运行机理、执行改革实践、我国国情来看，采深化内分模式更加合理。