当前我国基层综合行政执法面临的六个突出问题

“严格执法”历来是行政执法的首要原则和法律底线，但时下的“优化营商环境”要求减少检查次数、减少执法频率、减轻处罚力度，这就导致基层行政执法部门和人员陷入“两难”困境。严格执法，违反当地优化营商环境的政策规定；宽松对待，又违背行政执法的初衷。更为关键的是，如果因为不得检查、不得执法、不得处罚，所导致的生产安全事故，行政执法部门和人员仍会被追究失职渎职责任，不会因优化营商环境而网开一面；而如果在优化营商环境下加强行政执法频次和力度，又会被当地政府追究相应管理责任。行政执法人员在优化营商环境背景下如何履职已成为当前基层行政执法部门面临的最为迫切需要解决的问题之一。

政策建议：建议探索建立“严格执法+柔性执法”相结合的行政执法模式，探索编制不予处罚事项清单、从轻处罚事项清单、减轻处罚事项清单、免予行政强制事项清单，在严格执法的同时，推行柔性执法、人性化执法，慎用行政处罚，注重服务民生，实现严格执法与文明管理的双赢。

问题二：“行政检查权”的归属存在较大争议

行政检查权与行政许可权、行政处罚权均密不可分。行政检查是对行政许可的批后监管，也是行政处罚前的一种管理手段。原本根据法律的规定，行政处罚权、行政许可权、行政检查权同属于一个行政机关，无须辨别其性质。但在实施相对集中行政处罚权改革后，行政检查权的归属问题已引起了各方争议。从全国来看，主要存在以下三种观点：第一种观点，认为行政检查是行政许可的延伸，属于批后监督行为，二者密不可分。实行相对集中行政处罚权的部门不能行使行政检查权。第二种观点，认为应按国务院或者授权的省级人民政府批复及“三定”方案而定，批复及“三定”方案明确规定划转行政检查权的，就一并随行政处罚权划转，反之亦然。第三种观点，认为行政检查权与行政处罚权均是为了维持行政许可秩序，可以与行政许可相对的分离。划转行政处罚权，与其相关的行政检查权也就当然的一并划转。“行政检查权”争议状态导致各地区在审批、监管、执法职责边界划分中极易陷入模糊状态。例如，一些地区在推行综合行政执法改革后，行政检查权与行政处罚权被人为割裂，导致“有行政处罚权的无行政检查权、有行政检查权的无行政处罚权”的“两张皮”现象，严重影响监管执法效能。

政策建议：建议在具体实践中采取行政检查权由行业监管部门和综合执法部门共担的模式。业务主管部门在日常监管、处理投诉举报中发现的违法行为线索，应运用行政检查权开展初步调查、收集证据，需要立案查处的，在初步调查工作结束后按照案件线索移交程序将初步调查材料按期移交综合行政执法部门。综合行政执法部门对业务主管部门移交的违法线索进行调查核实，并按照相关法律法规规定的办案程序和时限办结案件，案件结案或依法终止后及时向移送部门反馈。综合行政执法部门需要业务主管部门协助调查的，可按有关规定商请相关部门予以协助调查。

问题三：部分监管事项缺乏相应的行政处罚依据

受党和国家机构改革、部门职责划转等因素影响，部分监管事项在实践中缺乏相应的法律依据，难以及时查处违法违规行为。例如，“双减”政策实施后，文化艺术类、科技类、体育类等非许可校外培训机构的监管职责分别从教育部门划转至文化和旅游部门、科技部门、体育部门，由上述部门按照“谁主管、谁审批、谁负责”的原则，全面履行培训机构的审核审批和日常监管、平台监管及违法违规行为查处等职责。但由于相关法律法规尚未同步修订，在日常监管中对预付卡、无资质办学等方面违法违规行为缺乏相应的处罚依据。

政策建议：建议国家层面聚焦综合监管面临的政策制度障碍，及时清理和修改完善与推进跨部门综合监管不相适应的行政法规、规章和行政规范性文件。推动将行之有效并可长期坚持的做法以立法形式予以固化，发挥法治引领和保障作用。同时，引导支持各省（自治区、直辖市）以及设区的市，通过地方立法形式进一步明确跨部门综合监管中的监管职责和监管措施。

问题四：行政处罚决定面临“执行难”难题

行政执法决定执行难已经成为困扰我国基层行政执法部门的一大难题，执行结果直接关系到执法权威和法律严肃性，亟待加以解决。一方面，行政机关在作出行政处罚决定后，被执行人拒不执行决定的，除法律法规明确规定行政机关可强制执行行政决定的，行政机关无法直接进行强制执行。另一方面，行政机关在向法院申请强制执行过程中仍面临着耗时长、执行难等问题。根据我国《行政强制法》有关规定，行政机关在作出行政处罚决定后，被执行人不执行决定的，行政机关可向法院申请强制执行。但根据最高人民法院的有关要求，申请法院强制执行需在行政处罚决定书下达后诉讼期（3个月）已过的180日内提出，逾期除非有合法的理由，否则法院不予受理。且执法人员需要集中整理案件办理过程所涉及的实体法和程序法方面的法律依据和已经搜集到的事实材料证据，并向申请执行的法院提供相关的法律材料。此外，法院强制执行主要是针对罚款、没收财物等金钱给予类义务进行执行，对于责令改正、责令恢复原状等行为纠正类义务缺乏有效执行手段。这些都对基层执法部门有限的行政资源造成一定压力。

政策建议：一是建立健全非诉强制执行机制。一方面，引导基层行政执法部门严格依法办案，运用数字化管理平台、视频监控等信息化手段，通过违法现场影像数据采集、全过程执法记录、查询行政相对人信息等多种取证方式构建完整的证据链，并严把材料审核、定性量记、查审程序、处分落实等关口，力争将每一起执行案件办成“铁案”。另一方面，建立行政执法部门与法院工作衔接机制，争取其在非诉强制执行、“零口供”案件在执行环节上的支持，在行政机关依法依规向人民法院申请强制执行后，由法院作出行政裁定，若行政相对人仍拒不执行行政决定，由法院执行庭进行强制执行。二是探索实行“裁执分离”执行模式。借鉴《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》确立的“裁执分离”强制执行模式，明确“人民法院裁定准予执行的，一般由作出土地行政决定的行政机关组织实施。涉及金钱给付义务的执行，仍由人民法院经申请审查后强制执行。”法院裁定准予执行的，一般在裁定中明确由乡镇政府（街道办）、相关部门负责具体组织实施。三是探索建立检察机关对行政机关申请法院强制执行行政执法决定的有效监督机制。行政机关申请法院强制执行行政执法决定时，将执行申请书同时抄送同级检察机关。行政机关对法院执行裁定或执行活动存在异议的，可以向同级检察机关提出监督申请。

问题五：“责令改正行为是否属于行政处罚”存在较大争议

在一些已实行相对集中行政处罚权的地区，“责令改正行为是否属于行政处罚”在基层实践中也面临着较大争议。根据《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”目前，在大多数的行政法律规范中，一般在实施行政处罚时同时要求责令当事人改正违法行为。但在具体实践中，一种观点认为责令改正是一种行政处罚行为，应当由综合行政执法部门组织实施；另一种观点认为责令改正不是一种行政处罚，应当由行业监管部门组织实施。

政策建议：建议各地区各部门在推行综合行政执法改革过程中，探索以清单方式进一步明确监管与执法职责，通过梳理对应的法律依据条款方式进一步厘清职责属性和边界。以责令改正或限期改正违法行为为例，如果行政法律法规仅仅规定了责令改正或限期改正违法行为，则应当视其为行政处罚；如果行政法律法规规定在作出行政处罚时，“应当”责令改正或限期改正违法行为的，则应当视其为附属于行政处罚的从行政行为，不是独立的行政处罚；如果行政法律法规规定在作出行政处罚时，“可以”责令改正或限期改正违法行为的，可视其为不具有独立的行政处罚地位。

问题六：监管执法人员业务能力与监管要求不相匹配

“双随机、一公开”监管方式、跨部门综合监管改革均涉及多个监管领域和执法职责，对监管执法人员业务能力提出了更高要求。从调研情况来看，各地区普遍存在着监管执法力量不足的问题，在很大程度上影响着监管执法效能。主要表现在：一是监管执法队伍力量不强。机构整合后，监管力量普遍存在严重不足的问题，监管人员素质参差不齐，基层干部老龄化、知识储备不足等现实问题，与需要适应的专业化信息化监管工作差距较大。二是监管执法人员业务能力不强。机构改革后，执法职能实现“多合一”，导致部分执法人员因缺乏专业能力难以适应全领域执法监管的要求。部分基层执法人员对监管的高标准严要求存在畏难情绪，其参与监管的积极性主动性不高，存在消极应付现象，很大程度上影响了监管执法效能。三是监管执法队伍晋升通道有限。由于执法人员参公身份限制，以及执法机构内部晋升通道不畅，严重制约干部发展，具有相关专业学历和业务技能的人才受晋升、工作压力等原因不愿意到执法部门工作。

建议措施：针对岗位职责、专业分工，研究制定执法人员专业分类标准，并对执法人员进行科学分类，建立统一的执法人员库，在合理范围内实现行政执法力量的统筹调配使用，保障监管执法工作的效能和水平。加大基层保障力度，设立专门的培训经费和培训时间，强化业务知识培训，坚持岗位练兵和以案代训，实行持证上岗和资格管理，按照专业性、技术性要求，加快推进专业领域职业化队伍建设。切实打通基层人员短缺、队伍老化、专业结构不够合理等症结，为全面落实新型监管机制提供坚实的队伍保障。