关于坚持依法办事优化法治化营商环境的调研报告

省政协优化营商环境子课题调研组

市场经济本质上是法治经济.法治化营商环境是经济发展的重要保障,对于提高企业经营的安全系数、减少投资风险、降低经济运行成本、增加投资者信心和规范政府职能、降低公共服务成本,都具有十分重要的作用.为进一步推动优化法治化营商环境,为全面建设现代化新龙江提供法治保障,省政协副主席刘睦终率省政协调研组赴省内外进行了专题学习调研,现将有关情况报告如下.

一、我省优化法治化营商环境的主要做法

近年来,省委省政府高度重视营商环境建设特别是法治化营商环境建设,认真贯彻习近平总书记在十二届全国人大四次会议黑龙江代表团审议强调的“法治是一种基本的思维方式和工作方式,法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展.”的重要思想,狠抓作风建设和法治建设,推动了营商环境的根本好转.一是优化营商环境的法规制度进一步完善.先后印发了《中共黑龙江省委关于贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的实施意见》《中共黑龙江省委黑龙江省人民政府关于进一步优化全省发展环境的意见》《黑龙江省规范行政许可条例》《黑龙江省行政执法与监督条例》《黑龙江省行政执法责任制规定》《关于进一步规范行政执法检查工作若干规定》,省人民检察院出台了《黑龙江省检察机关关于充分发挥检察职能服务优化营商环境保障全面振兴发展的意见》,今年省委办公厅又印发了《2018年深化机关作风整顿优化营商环境实施方案》等制度文件.哈尔滨、牡丹江等地也相继出台制度规定,进一步规范行政执法行为,为优化营商环境提供制度保障.二是影响营商环境的执法行为进一步规范.从2012年开始,在全省范围内启动了“规范行政执法行为优化经济发展法治环境”三年专项行动,通过明察暗访、案卷评查、企业评价等方式,加强对重点领域、行业的行政执法监督.组织开展专项监督检查,重点对各地企业登记管理、道路执法、审批中心等领域和场所组织暗访检查.推进行政执法改革,印发了《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》,在哈尔滨新区开展了行政裁量权基准制度、行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点工作,防止破坏营商环境的不当执法行为发生.三是调解营商相对人权益的行政复议和应诉进一步加强.全省各级政府依法办理行政复议案件,2013年至2017年,全省共接待行政复议申请61531件,其中依法受理案件13990件,审结案件13240件.省政府本级共接待行政复议申请5349件,其中依法受理案件2719件,审结2726件（其中包括上年结转1439件）.推进行政复议体制改革,开展了以推进行政复议委员会制度为重点的行政复议体制机制创新工作,截至2017年底,省政府及44个具有行政复议职能的省直部门、13个市(地)政府(行署)和所有县级政府均建立了行政复议委员会制度.13个市(地)政府(行署)和67个县级政府实行相对集中审理.同时,全部建立健全了行政复议与信访、监察、行政诉讼衔接机制和行政复议案件移送制度,加大行政复议决定执行力度.省政府办公厅印发了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》,据省法院2017年12月通报,全省行政机关负责人出庭应诉比例达到99.32%,较2016年的11.55%提高了87.77个百分点.四是破坏营商环境的案件惩处力度进一步加大.2013年至2017年,全省法院审结各类一审商事案件62.1万件、结案标的额1689.1亿元,分别比上五年上升5.1%、153.2%.依法处置“僵尸企业”,审结破产案件32件,推进企业破产重整.审结涉外商事案件127件,办理国际、区际司法协助案件924件,保障“中蒙俄经济走廊”建设.审结商标、专利、著作权等知识产权案件1635件,促进创新驱动发展.设立松北、爱辉、五大连池、北极、东京城等5个旅游人民法庭,助推旅游强省建设.出台加强产权司法保护工作实施方案,规范涉案财产处置,平等保护民营企业等各类市场主体合法权益,促进非公有制经济健康发展.五是改善营商环境的法治氛围进一步形成.在全省机关开展深化作风整顿优化营商环境活动,着力解决企业反映强烈、群众反映集中、社会普遍关注的作风顽疾,查处侵害群众利益、损害党和政府形象、破坏发展环境的人和事,推进营商环境明显改善.今年,省委又在全省开展“法治建设年”活动,重点解决在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法方面存在的问题；邀请专家为全省领导干部作《宪法》辅导讲座,建立党委常委会议、政府常务会议会前学法制度,不断提升领导干部的法治素养；认真落实“谁执法谁普法”责任制,深入推进分业、分类、分众法治宣传教育,全社会学法、守法、用法的氛围正在形成.

二、我省建设法治化营商环境存在的问题

经过多年的努力,我省的营商环境明显好转、法治化程度不断提升,但距公平公正、透明高效、互利共赢的法治化营商环境要求,还有一定差距.

一是部分党政机关工作人员法治意识法律素养与优化法治化营商环境不相适应.一些党员干部法治意识淡薄、不懂法不敬法；有的官本位思想严重,“权大于法”观念根深蒂固；有的认为只要能“摆平”“搞定”,什么办法都可以用；有的依法办事能力不足,遇事找法、解决问题靠法的主动性不强,按老办法、凭经验办事的现象较为突出；有的随意许诺招商引资优惠条件,事后又不兑现,缺乏诚信意识、契约精神.

二是破坏营商环境的不当执法问题比较突出.一些执法人员素质不高,专业化能力不强,执法不规范、不公正,执法不作为、乱作为问题仍未根本解决；有的粗暴执法,执法记录仪只记录别人的态度蛮横,却不记录自身态度蛮横；有的知法违法,办关系案、人情案、办理案件久拖不决；有的过度执法,滥罚、偷罚,对一些轻微违章本可通过说服教育解决,却按最高项处罚,这种过度执法行为,罚的是钱,凉的却是群众的心,失去的是投资者对我省的信心.

三是对破坏营商环境的行政违法行为惩处追责力度还不够大.近年来,省委省政府加大了对破坏营商环境案件的通报频率,处理了一批人和事,起到了很好的震慑和警示作用.但压力传导还没有实现上下贯通、同频共振,一些地方对行政违法行为的处罚和追责力度还不大,通报没有做到常态、长效,对一些影响范围大、性质恶劣的破坏营商环境案件“一案双查”“一问三责”责任追究不严格、不到位,处理上往往拳头举得很高,但落的却很轻,没有形成持久从严态势.

四是影响营商环境的多头执法、交叉执法、随意执法行为没有有效杜绝.在一些领域,同一级政府下属的不同行政执法部门,对同一或同类违规事项都行使执法权,重复监督、重复执法的问题时常发生；行政执法人员滥用自由裁量权,变通处理或者规避法定程序,执法人员主动与当事人协商规避法律而获取个人利益等问题也有发生.

五是行政审批和涉企服务效能不高的问题还没有根本解决.表现在简政放权力度还不够大,有的行政审批权限还没有下放到基层,有的领域还存在“准入不准营”的问题；中介机构监管不够严格,有的中介机构服务不规范,存在延长时限等问题；网上政务服务存在数据信息壁垒,部门之间、层级之间、区域之间相关基础信息没有实现共享,影响办事效率.

三、对我省建设法治化营商环境的几点建议

我们在调研中感到,优化法治化营商环境不是一朝一夕之功,需要全省上下共同努力,合力推进,为此,提出如下建议:

第一,推进学法用法常态化.一要完善学法制度.建立健全省各类会议学法制度、专题法治讲座制度、集中培训制度,保证学法计划、内容、时间、人员、效果落实.二要拓展学法内容.把新修订的《宪法》作为全省党员干部的必学内容,行政执法部门工作人员要把《法治政府建设实施纲要》作为必修课,各部门要重点学好与本职工作、岗位职责密切相关的法律法规,满足依法履行职权的需要.三要创新学法方式.在用好会前学法、集体学法等学习形式的基础上,发挥好网络、微信等信息载体的优势,搭建更多地学法平台,提高学法实效,切实把法治理念和法治精神转化到优化法治化营商环境的方方面面.

第二,依法保护各类企业产权.一要及时清理对各类企业侵权行为.各级政府要对侵犯各类企业的违规行为进行一次清理,列出失信违诺清单,失信违诺的政府部门领导要放下架子和面子,无论是新账还是旧账,都要接手认账,能改正的及时改正,不能及时改正的列出时间表,给企业一个明确的答复.二要强化对各类企业合法权益的保护.政府行政部门要减少对各类企业的违规行政干预,依法保护企业家合法权益和正常经济活动,增强企业发展的自主性；要落实平等保护原则,确保国有、民营、小微、外资等各类企业,诉讼地位和诉讼权利平等,法律适用和法律责任平等,法律保护和法律服务平等；依法办理侵犯企业的各类案件,加大加快对侵权行为的审判力度,对侵犯企业的行为零容忍；人民法院应进一步规范立案、审理的程序与处理环节,提高审理和执行效率,完善对失信被执行人联动制约、惩戒机制.三要建立适应形势的知识产权法庭.借鉴成都、郑州等地做法,在具备条件的高新区、开发区实时设立知识产权法庭,受理侵犯知识产权的案件；充分利用我省农垦、森工改革中拟撤销合并的法院机构,充实知识产权法庭力量,受理各类知识产权案件；发挥哈尔滨作为国家知识产权示范城市的带动作用,在全省率先试行.

第三,切实规范行政执法行为.一要严格履行法定职责.全省各级行政执法机关要坚持法无授权不可为、法定职责必须为,机关工作人员要树立文明执法的良好形象,做到有法必依、执法必严、违法必究,依法惩处各类违法行为,切实维护群众和企业利益；要坚持宽严相济、处罚适当的原则,防止过度执法,越权执法,违规执法.二要完善执法程序.明确执法具体操作流程,加强行政执法信息化建设,重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为.三要深化行政执法改革.进一步规范执法主体,界定执法权限,减少执法层级,整合执法资源,加强监管协同,形成市场监管合力.统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权,整合精简执法队伍,解决多头多层重复执法问题.

第四,依法推进“放管服”改革.一要加强“放管服”制度体系建设.全面落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于深入推进审批服务便民化的指导意见》和《中共黑龙江省委 黑龙江省人民政府关于进一步优化全省发展环境的意见》等文件部署,以推进审批服务便民化和优化发展环境为目标,全面梳理地方性法规、政府规章和规范性文件,同步推进立改废释工作,着力破除与简政放权、放管结合、优化服务不相适应的体制机制障碍.二要加大“放管服”重点领域攻坚力度.省、市两级政府要进一步下放行政审批权限,减少行政审批环节,激活和催生市场主体,探索在土地规划、社会保险、沿边县份人员出境等事项上下放权力,统一实行报备制度,并加强对报备事项监管,防止出现乱审批、乱作为的问题.要强化中介服务监管,紧盯服务大厅、办事窗口,重点整治工作人员与“黑中介”相互勾结、权力寻租、非法谋利以及中介服务不规范不透明等社会反映强烈的问题,营造服务高效、公平竞争、监管有力的中介服务市场,改善企业和群众办事环境.突破“互联网+政务服务”数据壁垒,成立全省统一的大数据局或大数据中心,打破部门间的数据壁垒,做到无条件归集、有条件使用,实现全省域“一平台、一张网、一个库”.三是深入推进审批服务标准化.编制标准化工作规程和办事指南,推行一次性告知、一表申请,推行同一事项无差别受理,同标准办理.借鉴河南省开封市的做法,全面推行部门、窗口、行业服务公开承诺制,将部门职责、服务内容和窗口所办事项、办结时间,在窗口明显位置进行公示,并将投诉电话公布于众,主动接受社会监督,切实解决行政审批和政务服务工作中存在的服务不优、效率不高等问题.

第五,搞好法治宣传和舆论引导.一要加大全民普法的力度.结合正在开展的全省“法治建设年”活动,把优化法治化营商环境作为全民普法工作内容,加大对各类窗口单位、旅游景点、运输行业、餐饮服务人员的法治教育和普法力度,营造人人都是龙江营商环境、个个代表龙江形象的理念,努力打造爱商、亲商、尊商、重商的社会氛围.二要提升营商主体守法意识.贯彻“谁执法谁普法”责任制,深入各类企业开展法治宣传,提高企业管理层及员工的法治观念,帮助企业树立依法合规经营的理念.加强企业廉洁文化建设,切实增强企业员工的廉洁意识、自律意识,提高其对腐败的免疫力.三要为企业提供法律服务.司法部门要创新形式、丰富渠道,推进在全省县级以上工商联（商会）、行业商（协）会建立法律顾问制度,组建律师服务团队深入企业“把脉问诊”,及时了解掌握企业生产经营中面临的法律问题,提供专业精准的法律服务；发挥综合行政执法、司法保护、仲裁调解等多种渠道作用,为企业提供更加便捷、高效、低成本的维权渠道；司法机关要加强与相关部门的配合协调,深入开展对企业内部犯罪的调查研究,认真总结涉及企业案件的发案规律及在经济发展新常态下出现的新情况、新问题,未雨绸缪做好工作,特别要针对企业在产、供、销等管理中存在的薄弱环节,及时提出建议,帮助企业建章立制、堵塞漏洞,完善内部监督制约机制和管理机制,提高企业依法经营、依法管理水平,增强各类企业的竞争力和发展后劲.

第六,加大破坏营商环境问责力度.一要将优化营商环境纳入干部考核标准.将改善营商环境作为工作实绩考核和党风廉政建设责任制检查考核,纳入对领导班子和领导干部的考核体系；要加强领导干部任职前相关工作考察、考核,使在优化营商环境方面能力强、见实效的干部在相同条件下优先得到提拔使用,推动共同打造崇尚法治、优商重商的工作氛围.二要畅通投诉举报和反映问题的渠道.学习借鉴成都市“成都服务”政务新媒体平台的做法,利用互联网,24小时为在成都企业和广大市民提供举报投诉、办事咨询、信息查询等网络问政及政务服务,企业和群众通过平台反映问题,工作时间1小时内响应,能自动解决的,直接答复网民；不能解决的事项及时派发责任单位,一般性问题要求24小时内解决,较难问题48小时解决,复杂问题72小时内解决,暂时不能解决的向网民说明原因.三要对破坏营商环境的行为严肃问责.把查处破坏营商环境问题和专项整治侵害群众利益的不正之风、惩治腐败问题结合起来,强化“一案双查”“一问三责”,对群众反映强烈、线索具体的问题直查快办,对查实的问题坚决纠正、问责到人；对社会各界和群众的举报投诉,对无正当理由超办理时限,庸懒散慢、吃拿卡要,推诿扯皮、优亲厚友,态度冷漠、作风粗暴等问题,由相关部门调查核实,按照干部管理权限予以严厉问责.