关于2021年度南京市地方性法规实施情况的综合报告

习近平总书记指出：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行；有了法律不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。”实行地方性法规实施情况报告制度是对立法的“体检”，按照市人大常委会的部署，法制（工）委坚持把法规实施放在和立法同等重要的位置，持续探索完善法规实施情况报告工作，以实施情况报告抓实施监督，以实施监督促法规落地。

截至2021年底，全市共有现行有效法规98件。根据全国、省人大常委会法律法规修改制定情况和我市五年立法规划，结合2022年立法计划制定情况，在法规实施情况报告三年全覆盖的基础上，法制（工）委制定了2021年度法规实施情况详细报告目录清单。本次需要详细报告的法规共23件，按对口委员会分类，监察和司法委员会对口2件，财政经济委员会对口1件，社会建设委员会对口3件，农业和农村工作委员会对口4件，教育科学文化卫生委员会对口3件，环境资源城乡建设委员会对口7件，民族宗教侨务外事委员会对口3件。现将有关工作汇报如下。

一、2021年度法规实施情况的效果分析

（一）法规实施中的主要成效

从综合审查情况看，大部分法规自实施以来发挥了固根本、稳预期、利长远的保障作用，各部门全面执行法规确定的主要制度，基本实现了立法预期目标，为促进南京经济社会发展发挥了不同程度的作用（见附件1）。

一是在提升城乡文明程度上体现城市品质。比如在《南京市文明行为促进条例》实施过程中，精神文明建设工作已被纳入《南京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，全市各区、各部门多措并举，积极推动公民文明行为的倡导和落实。2020年我市文明城市创建取得同类城市排名第三的历史最好成绩，社会文明程度测评指数在省对市高质量发展考核中位居全省第一，未成年人思想道德建设测评位列全省地级市第一，全市8个村镇当选全国文明村镇。

二是在提升养老服务质量上促进健康发展。比如在《南京市养老服务条例》实施过程中，建立起“政府主导、通存通兑、权威统一”的养老服务“时间银行”运行体系，缓解养老服务力量短缺矛盾，扩大社会参与，促进养老服务高质量发展。我市养老服务“时间银行”创新实践获评2020年度全省高质量民政事业发展创新成果。

三是在提升生态环境质量上加大推进力度。比如在《南京市排水条例》实施过程中，依据排水专项规划，落实各类排水涉水功能、规模及保护要求，续建城南污水处理扩建工程、江心洲——城南污水处理厂联通一期工程、污泥处置中心及智慧水务局建设系统等10项；实施主城6大污水处理系统污水主次干管新改建和污水系统管网排查专项整治等22项；加快补齐农村生活污水治理短板，全市自然村生活污水治理覆盖率达85%、农户生活污水治理覆盖率达80%、农村生活污水处理设施正常运行率达90%，完成我市污水处理系统提质增效工作任务。

四是在提升城市治理能力上提供有效依据。比如《南京市生活垃圾管理条例》实施以来，市城管局更新了行政处罚权力事项清单，指导督促垃圾分类投放责任人扛起责任；开展了为期一个月的社会宣传和入户宣传，提高个人分类自觉；积极发挥基层社区、物业服务企业和志愿者作用，提高工作合力；坚持教育引导与行政处罚相结合，分类准确率得到提升，对生活垃圾分类问题突出且长期不整改的单位、个人实施行政处罚3296起。我市生活垃圾分类设施配套齐全，垃圾末端处理能力大幅提升，在住建部对46个垃圾分类重点城市考核中位列第一档次。

（二）法规实施中的突出问题

在地方法规实施过程中，部分法规或部分制度实施力度有待加强，知晓度低、宣传工作不到位的问题时有存在；同时，由于上位法相关法的不断变动等原因，在法规本身和执法工作中存在一些需要解决的问题（见附件2）。

一是上位法变动或者国家政策出现变化，法规相关规定未作修改。近年来党中央全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，上位法发生较大范围的变动，导致地方法规部分条款不符合上位法，其涉及到的法规有12件。如《江苏省奖励和保护见义勇为人员条例》2019年修订施行，市条例在工作机制、组织机构、见义勇为称号等方面存在与省条例不一致的情形；《南京市安全生产条例》已施行7年，安全生产领域的新情况新问题对应条款缺失，国家安全生产法已于2021年进行了第三次修正，市条例部分条款与其不一致，亟需修订；党中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出了“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”的改革要求，《南京市城乡规划条例》的内容与改革需求不符，随着城市和经济发展方式的转变，在“多规合一”基础上面临的各项改革措施推进所衍生的多种类型权益界定，目前在条例中未得到体现，不利于发挥地方法规在优化国土空间布局、保护资源环境和改善人居环境、促进经济社会可持续高质量发展中的作用。

二是上位法已作出完整全面规范，地方条例无存在价值。全国人大常委会对《中华人民共和国民办教育促进法》进行了三次修正，在民办学校的设立审批、变更登记、终止办学、资产财务管理、办学收益提取等方面进行了全面规定，并废止了国务院《社会力量办学条例》。《南京市民办中小学条例》原依据的国务院《社会力量办学条例》，其基础已经不存在，且《中华人民共和国民办教育促进法》规定得详细具体，市条例已无存在的必要。

三是法规部分条款内容落实效果有待提高。其涉及到的法规有9件。有的条例运行管理不够科学有效，《南京市生活垃圾管理条例》实施中，不同区域、不同行业、不同小区和单位分类实施情况不平衡，居民分类意识还不牢固，一些小区由于空间条件受限和邻避问题突出，导致分类收集设施不足，建而不用，加上物业管理跟不上，日常保洁、垃圾清运不及时，出现垃圾乱扔、垃圾桶满溢、收集点脏臭等环境卫生问题，垃圾分类相关制度落实不到位。有的条例配套制度不够健全，《南京市装饰装修管理条例》限额以上装修工程的立项、规划审批、施工图专家论证等工作程序比较模糊，新建商品住房精装修管理仍待加强；家装企业自律性不强，社会满意度不高；限额以下的小型装修工程参照家装管理的模式已不适应社会经济的发展。有的条例部门联动不够紧密，《南京市文明行为促进条例》各部门、各区协同联动、齐抓共管的工作机制还没有完全形成。

二、进一步完善现行法规的建议意见

法规的生命在于实施，法规的权威也在于实施。现对法规本身的问题及加强执法工作形成以下综合意见和建议，主要有：

（一）进一步加快地方法规的调整完善

一是突出法规急用先改。对于问题突出、条件成熟的条例尽快通过立法程序进行修改，今年修改的正式项目有安全生产条例、国土空间规划条例、住宅物业管理条例、地名管理条例4件，预备项目有固体废物污染环境防治条例1件，调研项目有公共客运管理条例、科技创新促进条例2件。政府法制部门对法规配套制度进行梳理，及时健全相关配套制度。

二是加强立法评估论证。涉及法律援助条例、奖励和保护见义勇为人员条例等6件，法制委、法工委与对口委员会要加强调研评估，对问题突出、条件成熟的纳入明年立法计划及时修订，条件尚不成熟的加强执法检查和调研（见附件3）。

三是及时废止过时法规。由市人民政府提起议案，今年对《南京市民办中小学条例》予以废止。

（二）进一步强化地方法规的刚性约束

着眼提高人民群众满意度，着力实现行政执法水平普遍提升，努力让人民群众从每一项执法决定中都能感受到公平正义。

一是深化行政执法体制改革。加强综合执法、联合执法、协作执法的组织指挥和统筹协调。在行政许可权、行政处罚权改革中，健全审批、监管、处罚衔接机制，防止相互脱节。建立健全乡镇（街道）与上一级相关部门行政执法案件移送及协调协作机制。大力推进跨领域跨部门联合执法，实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。

二是加大重点领域执法检查。加大食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障、城市管理、交通运输等关系群众切身利益的重点领域执法力度。分领域梳理群众反映强烈的突出问题，开展集中专项整治。对潜在风险大、可能造成严重不良后果的，加强日常监管和执法巡查，从源头上预防和化解违法风险。畅通违法行为投诉举报渠道，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员依法予以奖励和严格保护。

三是加强法规宣传教育力度。要进一步扩大法规制定、修订阶段公众有序参与，让法规制定的过程成为普法宣传的生动实践。职能部门要结合疫情防控实际，通过多种形式和手段，因地制宜开展市条例的普法宣传工作，推动市条例进农村、进社区、进校园、进机关、进企业、进网络。

（三）进一步提升地方法规的报告工作

一是强化报告工作的认识。开展法规年度实施情况报告工作是市人大常委会监督法规实施的一项重要职责，是法规实施单位、市人大及其常委会有关工作机构的一项重要任务。各有关单位（部门）要充分认识此项工作的重要性，主要负责同志要加强领导，召开专项会议布置工作，通过召开座谈会、实地调研、征求专家意见等形式对法规实施情况进行检视，切实提高报告质量。

二是强化报告工作的规范。各实施单位严格按照报告要求形成报告，不能以工作总结替代实施报告，报告的成效、问题清单要精准明确，做到层次清晰、依据充分、示例详实。

三是强化报告问题的整改。市政府有关部门要对2022年报告中的问题清单、建议清单开展“回头看”，努力推动问题整改和长效机制建设，切实把整改落实的过程变为全面推进工作的过程，努力实现各领域治理常态化、规范化、制度化。

以上报告，请予审议。