江西省人大常委会改革开放40年地方立法工作成就与经验

2018年09月18日 11:13      

一、立法工作基本情况

1979年12月诞生的江西省人大常委会，从1980年7月制定通过第一部地方性法规，迈出了地方立法工作的第一步以来，随着改革开放的历史进程，立法工作从无到有，走过了一个从起步探索到全面发展的实践过程。

截止到2018年7月底，江西省人大及其常委会共制定地方性法规260余件，现行有效186件，批准设区的市人大常委会制定修改的法规166件次，现行有效的96件。这些法规，基本涵盖了我省经济、政治、文化、社会、生态各个领域，有力地保障了我省改革开放和依法治省的顺利进行。具体立法情况见下表：

二、立法工作的主要做法及成就

（一）围绕全省大局，重点领域立法成果显著

牢牢把握发展这个第一要务，加强经济领域立法。制定了税收保障条例、非税收入管理条例、审计条例、股份合作企业条例、中小企业促进条例、促进发展新型墙体材料条例、专利促进条例、旅游条例、农民专业合作社条例等地方性法规，为全省经济持续健康发展提供法制保障。

以维护人民民主权利为重点，加强民主政治立法。紧扣人民当家作主主体地位，制定了乡镇人民代表大会工作条例、实施代表法办法、选举实施细则、村民委员会选举办法、立法条例、规范性文件备案审查条例等地方性法规，为不断推进民主法治建设在江西的实践提供依据和保障。

以保障和改善民生为重心，加强社会领域立法。制定了就业促进条例、未成年人保护条例、食品小作坊小餐饮小食杂店小摊贩管理条例、遗体捐献条例、民办教育促进条例、军人军属权益保障条例、残疾人保障条例等地方性法规，维护广大人民群众的切身利益，彰显立法的民生底色。

以推动文化繁荣为主线，加强文化领域立法。制定了文物保护条例、出版监督管理条例、科技创新促进条例、非物质文化遗产条例、传统村落保护条例、社会科学普及条例、实施《国家通用语言文字法》办法等地方性法规，推动社会主义文化大发展大繁荣。

以加强环境资源保护为核心，加强生态领域立法。制定了鄱阳湖生态经济区环境保护条例、湿地保护条例、古树名木保护条例、武夷山国家级自然保护区条例、河道采砂管理条例、湖泊保护条例、农业生态环境保护条例、大气污染防治条例等地方性法规，助力打造美丽中国江西“样板”。

（二）健全完善立法工作机制，积极探索科学民主依法立法新举措。

一是建立立法规划项目库管理制度。制定了立法规划项目库管理暂行办法，对立法项目实行动态管理，并根据经济社会发展的现实需要适时进行调整，使立法选项更具针对性、科学性。二是建立法规案交接制度。实行法规案一、二审交接，对立法调研情况和立法中的重点难点问题以及相关立法资料移交等工作程序进行了规范，加强了工作衔接和立法信息资源共享。三是坚持立法听证制度。对与广大人民群众利益密切相关的法规，坚持实行立法听证，通过合理遴选各方利益代表，让听证陈述人围绕立法中的焦点问题陈述意见、进行辩论，充分听取行政管理者、管理相对人、利益关系人等各方面的意见，使法规规定的内容更科学合理，更符合人民群众的利益。四是建立法规清理工作制度。在总结历次法规清理工作经验的基础上，制定了法规清理工作若干规定，明确了法规清理的启动原则、程序、内容等，使法规清理工作步入常态化、规范化轨道，有效维护了法律体系的内在和谐统一。五是完善立法质量评价制度。制定了法规质量评价办法和工作规程，开展了多次立法质量评价活动，一方面审视法规本身的立法质量，为今后改进立法工作提供参考；另一方面指出了执法工作中存在的突出问题，提出加强和改进执法工作的意见建议，推动相关法规在我省全面正确实施。六是健全完善立法联系点制度。制定了基层立法联系点工作规则，在总结以往经验的基础上，本届人大常委会选择了20家有代表性的乡镇、村（居）委会、企业、高校等基层单位作为立法联系点，加强工作交流，充分发挥他们在立法中的积极作用。

（三）开展先行性立法，“江西经验”为全国立法贡献智慧

“立足本地实际，具有地方特色”是地方立法的应有之意和应当着力达到的目标之一。在长期的立法实践中，江西在遵循法制统一的原则下，使地方立法适度超前，颁布了一些富有地方特色的地方性法规，填补了国家在一些领域的立法空白，为全国立法提供了宝贵的经验，贡献了智慧力量。

1994年11月30日，省八届人大常委会第十二次会议通过了《江西省义务教育经费筹措和使用管理办法》，这是全国第一部保障义务教育经费投入的地方性法规，办法实施后，全省义务教育经费筹措渠道得到了疏通，从而大大改善了办学条件，促进了江西省义务教育特别是农村义务教育事业的发展；2014年出台的《江西省医疗纠纷预防与处理条例》，是全国首部有关预防与处理医疗纠纷的省级地方性法规，通过科学的制度设计，引导医患纠纷双方通过合法程序化解矛盾，取得良好社会效果，被评选为“全国推进医改服务百姓健康十大新举措”；2015年出台的《江西省学校学生人身伤害事故预防与处理条例》，针对近年来学生人身伤害事故引发的矛盾纠纷突出问题，规定事故纠纷多元解决途径，通过建立第三方调解平台，保障学生和学校合法权益，条例的出台被评选为“2015年度江西十大法治事件”。江西通过立法有效化解“医闹”“校闹”矛盾纠纷的成功做法，得到全国人大常委会领导的高度肯定。2016年出台的《江西省传统村落保护条例》，是全国首部传统村落保护的省级地方性法规。

（四）创新立法宣传，探索“阳光立法”新途径

江西省人大常委会积极探索开门立法新途径，自2015年始，在省内主流媒体开设“人大立法在进行”栏目，每年选择一部或多部法规作为立法宣传的重点，全景式展现了人大立法全过程，充分调动公众参与热情，使立法更集民智、更聚民意。2015年，在常委会领导重视和高位推动下，选择社会关注度高、涉及群众切身利益的《江西省学校学生人身伤害事故预防与处理条例》作为开栏项目，首次在省内主流媒体推出“人大立法在进行”栏目，通过报纸、电视、广播、微信、微博、手机等媒体全覆盖宣传、全景式追踪报道、全方位征求意见，把扩大立法公开贯穿于法规制定全过程、各环节，使立法更接地气、更具民意基础，真正把法立在百姓心坎上。2016年，又将《江西省大气污染防治条例》作为当年“人大立法在进行”活动重点，充分发挥专栏、专题优势，结合制作暗访片形成新闻媒体联动、网上网下互动模式，广泛动员人民群众积极有序参与立法重点、难点问题讨论。2017年，聚焦设区市立法，重点对设区市人大及其常委会获得地方立法权以来的立法工作进行广泛深入的宣传报道，集中发布设区市立法的阶段性成果，推动设区市立法工作开好局、起好步。“人大立法在进行”栏目已经成为了江西立法的一个金字招牌，具有相当的社会影响力。

（五）把握关键环节，设区市立法工作可圈可点

按照“成熟一批、确定一批”原则，分别于2015年11月和2016年4月，分两批赋予了各设区市地方立法权。针对设区市普遍存在的立法力量欠缺、立法工作机制不够健全、立法经验不足、立法人员业务素质亟待提高等突出问题，积极通过督促设置立法机构、配备立法人员，组织业务培训、跟班学习，开展立法能力建设督查指导等方面，着力加强各设区市立法能力建设。

为帮助设区市提高立法质量，一方面，指导各设区市科学编制立法规划和立法计划，按照“循序渐进、量力而行、宁缺毋滥”原则确定立法项目，把好立法选项关，防止超越立法权限，以及单纯把立法数量作为衡量工作的标准。另一方面，对各设区市报请省人大常委会批准的具体立法项目，把好法规质量关。在设区市人大常委会审议期间就提前介入，了解掌握相关情况，及时提出修改完善意见，既坚持合法性审查，又注重合理性和规范性。对各设区市立法工作中遇到的重大问题，及时给予指导和帮助。

两年多来，新赋予立法权的设区市行稳致远，在建队伍、立制度的基础上积极开展地方立法工作，取得了初步成效。截止到2018年7月，新赋予立法权的设区市共制定地方性法规25件，其中立法条例10件，实体性法规15件，涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等多个方面。具体见下表。

三、经验和总结

当前，改革开放进入了关键时期，经济社会发展中的深层次矛盾和不同利益的诉求在立法中越来越多地反映出来，这对立法工作提出了更高的要求。回顾江西人大立法走过的历程，我们有以下几点深切感受：

（一）坚持党的领导，确保正确的政治方向，是做好地方立法工作的根本保证。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，是最广大人民根本利益的忠实代表。这就要求我们在立法实践中，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，自觉服从、服务于全省改革发展稳定工作大局，着眼于从法规制度上解决制约和影响创新发展、绿色崛起的突出矛盾和问题，善于把党的重大方针政策，通过法定程序转化为国家意志，成为全省人民共同遵循的活动规范和行为准则。

（二）坚持以人为本、立法为民，是做好地方立法工作的出发点和落脚点。坚持以人为本、立法为民是体现人民意志，做好地方立法工作的根本。坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益贯穿于立法工作始终，尊重人民主体地位，拓宽公民有序参与立法途径，正确认识和妥善处理各种社会利益关系，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，努力使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意愿，得到人民拥护。

（三）坚持从省情和实际出发，突出地方特色，是做好地方立法工作的关键所在。地方特色是地方立法的生命。地方立法只有立足于本地的具体情况和实际需要，有针对性地选择立法项目，精心设定法规内容，切实解决实际问题，才能更好地发挥其应有作用。始终坚持“不抵触、有特色、可操作、重实效”的原则，在维护社会主义法制统一的前提下，坚持从实际出发，突出江西特色，切实解决经济社会发展中的现实问题。在立法选项时，注意把特点鲜明，各方意见统一又符合我省经济社会发展实际需要的项目作为立法重点；在制度设计上，注重增强法规的针对性和可操作性；在内容规范上，着眼于妥善处理本地的实际问题和矛盾。

（四）坚持法制统一，维护法律体系科学和谐，是做好地方立法工作的内在要求。坚持依法立法，遵循宪法和法律规定，贯彻不抵触原则，在法定权限内充分发挥主动性。准确把握地方立法权限，凡属中央专属立法权限的事项，未经授权，地方均不得越权立法。地方性法规的具体规定不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则和具体规范相冲突、相违背，与新制定或者修改的上位法规定不一致的，应当及时予以修改或者废止。

（五）坚持立法服务改革发展，确保重大改革于法有据，是做好地方立法工作的客观要求。改革是开放是过往40年中国社会的主基调，我国地方立法一开始就与改革开放紧密结合。党的十八届四中全会决定指出：“做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”通过立法引领和推动各领域改革，实现改革与法治同步推进，既能增强改革的有效性和影响力，也能增强法治的权威性和保障力。把正确的经验用法规形式固化下来，巩固改革开放和现代化建设的积极成果，为改革发展和现代化建设创造良好的法治环境，这是地方立法取得成功的一条基本经验。