为中国式现代化提供法治保障
西南政法大学教授，重庆市中国特色社会主义理论体系研究中心研究员，重庆市人大法制委员会主任委员 付子堂改革和法治相辅相成、相伴而生，有着内在的必然联系，有着深刻的辩证关系、逻辑联系。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，把“坚持全面依法治国”作为进一步全面深化改革的六项重大原则之一，就是强调要“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。这是持续推进全面依法治国的重要宣示。党的十八大以来，习近平总书记就改革和法治的关系作出了一系列重要论述，强调“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮”，坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。新时代新征程上，面对以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的历史伟业，科学处理好改革和法治的关系具有重大意义。
从党的十一届三中全会到十八届三中全会，再到党的二十届三中全会，改革实现了由局部探索、破冰突围到系统集成、全面深化的转变，体现了改革与法治的持续性有机互动。党的二十届三中全会把完善中国特色社会主义法治体系作为进一步全面深化改革的一个重要领域，提出“法治是中国式现代化的重要保障”的法理命题，法治对于改革的促进和保障作用进一步得到彰显。进一步推进全面依法治国是一项长期而重大的历史任务，必须从我国实际出发，切实把握好法治建设各环节的工作规律，坚持改革和法治良性互动，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，健全法律面前人人平等保障机制，弘扬社会主义法治精神，维护社会公平正义，全面推进国家各方面工作法治化，更好地为中国式现代化提供坚强法治保障。必须持续加强重点领域、新兴领域立法，深化立法领域改革立法是国家重要的政治活动，是把党的主张和人民意志通过法定程序转化为国家意志的过程，关系党和国家事业发展全局。发展要高质量，立法也要高质量。立法必须紧跟时代步伐，回应实践需要。面对广泛的立法需求，如何加强立法，解决立法需求和立法供给的主要矛盾和矛盾的主要方面，习近平总书记就加强重点领域、新兴领域立法发表一系列重要讲话，作出一系列重大决策部署，指明了立法的重点方向。重点领域立法要加强顶层谋划，涵盖“五位一体”总体布局和“四个全面”战略全局，并非局限于单一领域。重点领域在不同时期不同阶段会有所不同，与党中央确定的战略目标、中心工作和重大决策部署密切联系。地方立法机关要在大局中找准定位，围绕中央的改革部署，围绕地方党委的中心工作，坚持高站位谋划、高起点部署、高质量推动，认真谋划立法项目，加强科技创新、数字经济、生态文明、社会治理、风险防范等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。习近平总书记高度重视发挥法治对新技术新应用新业态发展的引领、规范和保障作用，以良法善治保障新业态新模式健康发展。习近平总书记指出，“加快数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等领域立法步伐”。通过加强创制性立法，着眼于未来大势，体现前瞻性布局，为新技术、新产业、新业态、新模式健康发展提供法治保障，有利于战略性新兴产业和未来产业发展，构建现代化产业体系，加快培育和发展新质生产力，推动经济社会高质量发展，满足人民群众美好生活需要。地方立法机关须针对国家应当立法但囿于时机条件不成熟尚未开展立法的事项，先行先试，着眼于未来大势，体现前瞻性布局，突出从“无”到“有”的创设性，为新技术、新产业、新业态、新模式等尚未被完全认知和充分开发，存在一定不确定性，法理基础尚不明晰的事项，提供法治指引和保障。同时，需要正确处理立法普遍性与特殊性、立法决策与改革决策等关系。要探索立法对改革的快速响应机制，将实践证明行之有效的改革成果，及时上升为法律法规；实践条件还不成熟、需要先行先试的，按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法规，建立动态清理机制，及时予以修改和废止。还要建立创制性立法的后评估长效机制，即对立法的实施效果进行跟踪调查和分析评价，为进一步修订完善提供重要参考和依据。必须持续优化政府组织结构、促进政府职能转变，深入推进依法行政依法行政是建设法治政府的核心和关键。习近平总书记强调，“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。”深入推进依法行政，加快建设法治政府，积极回应人民期盼，依法保障人民权益，是对“为人民服务”精神最生动的阐释，是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重要环节，是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的关键构成，是实现党执政兴国的有力依托。第一，职能科学、职权明确、职责法定是法治政府建设的前提。党的二十届三中全会提出，“推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，促进政务服务标准化、规范化、便利化，完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台。”国家治理体系和治理能力现代化建设要求依法设置机构、科学配置职能、明确权限责任、规范制度程序。要进一步推动服务型政府建设、全面提升政务服务水平，通过科技赋能提升行政效率、增强行政公信力，为人民群众和市场主体提供更加便捷的办事平台。党的二十届三中全会提出，“完善重大决策、规范性文件合法性审查机制。加强政府立法审查。”必须严把事前审查关口，重视事后审查环节，确保重大决策依法制定，确保依法行政所依据的行政法规、规章等规范性文件合宪合法，切实提高依法行政能力和水平。第二，深化行政执法体制改革，必须持续完善基层综合执法体制机制。要聚焦行政执法突出问题，探索“大综合一体化”执法体制改革，进一步整合基层综合执法队伍、优化基层综合执法职权、充实基层综合执法力量，构建职能清晰、队伍精简、协同高效、机制健全、行为规范、监督有力的行政执法新格局。行政执法监督是规范执法行为、提高执法效能的重要保障。要健全行政执法监督体制机制，严格落实行政执法责任制和责任追究制度，充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用，围绕中心工作部署开展行政执法监督专项行动，强化全方位、全流程监督，全面推进严格规范公正文明执法。第三，过罚相当、宽严相济是科学行使行政裁量权的基本原则。党的二十届三中全会提出，“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接。”近年来，一些以教育群众、纠偏不当行为为目的的“人性执法”“温暖执法”获得社会高度认可。要通过法制统一、程序公正、公平合理的行政裁量，使行政处罚等可能应用自由裁量权的行政裁量行为成为维护公平竞争、稳定社会预期的有力保障。必须持续建设公正高效权威的社会主义司法制度，健全公正司法体制机制党的二十届三中全会提出，“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。”公平正义是执法司法工作的生命线。要围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，深化司法体制综合配套改革，健全社会公平正义法治保障制度，健全司法权运行机制，加强权力制约和监督，加快构建系统完备、规范高效的执法司法制约监督体系。党的二十届三中全会要求，“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督。”这表明，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提出的“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，将从“试点”走向体制机制全面改革。党的二十届三中全会要求，“完善执法司法救济保护制度，完善国家赔偿制度。深化和规范司法公开，落实和完善司法责任制。”要加强统筹谋划，加快发展律师、公证、司法鉴定、仲裁、调解等法律服务队伍，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。要深化执法司法人员管理体制改革，加强法治专门队伍管理教育和培养。尤其是，法治领域改革政治性、政策性强，必须把握原则、坚守底线，决不能把改革变成“对标”西方法治体系、“追捧”西方法治实践。党的二十届三中全会提出，要“完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度，依法查处利用职权徇私枉法、非法拘禁、刑讯逼供等犯罪行为。推进刑事案件律师辩护全覆盖”。习近平总书记在十九届中央政治局第三十七次集体学习时强调，“要弘扬正确人权观”。我们所要坚持的正确人权观，就是当代中国人权观。第一，深入学习和全面贯彻习近平总书记关于尊重和保障人权系列重要论述。习近平总书记关于尊重和保障人权系列重要论述开辟了中国特色社会主义人权理论新境界，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是我们党迄今为止最全面、系统、科学的人权理论，为新时代中国人权事业发展提供了根本遵循和行动指南。第二，深入推进人权领域“两个结合”。中国特色的关键就在于“两个结合”，当代中国人权观之所以是正确人权观，关键在于成功实现了把马克思主义人权观同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，在推进中国式现代化进程中，必须进一步深入推进“两个结合”。第三，深入推进人权法治化保障。人权保障是法治的目标追求，法治是人权最有效的保障。要健全人权法治保障机制，实现尊重和保障人权在立法、执法、司法、守法全链条、全过程、全方位覆盖，让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。必须持续健全覆盖城乡的公共法律服务体系，完善推进法治社会建设机制党的二十届三中全会提出，“深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革。改进法治宣传教育，完善以实践为导向的法学院校教育培养机制”。法治的根基在人民，法治社会是构筑法治国家的基础。要深入开展法治宣传教育，弘扬社会主义法治精神，增强全民法治观念，完善公共法律服务体系，夯实依法治国社会基础。法学教育事业既面向现在，也面向未来，必须服务国家发展战略大局。应当统筹全国高校和科研院所在法治人才培养和法治理论研究战略布局，有组织推进各单位凝聚学科特色、区域错位发展模式和特色化、国际化战略。法学教育与法治实务工作应紧密衔接，要统筹建立与法治实务部门大协同联合培养机制。一是协同需求侧单位参与培养机制建设、搭建法学教育实习实训平台；二是在法治实务单位遴选实务导师，与高校展开实质联合培养工作，建立完善相关工作机制；三是建立健全相关就业机制，协同需求侧实务单位“订单式”合作培养法治人才，并提供相应就业岗位，特别要打通涉外法治人才培养出口堵点。必须持续完善涉外法律法规体系和法治实施体系，加强涉外法治建设党的二十届三中全会提出，“建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养的工作机制。完善涉外法律法规体系和法治实施体系，深化执法司法国际合作。”涉外法治工作是一项涉及面广、联动性强的系统工程，必须统筹国内和国际，统筹发展和安全，一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养，形成涉外法治工作大协同格局。应当强化顶层设计，有组织推进涉外法治，统筹指导地方开展相关建设。在涉外立法方面，完善中央和地方大协同立法工作机制。全国人大及其常委会统筹负责涉外基本法的制定修订和监督实施，中央各部委根据上位法负责有关涉外的法规制定、修订和执行；地方人大和政府机关负责细化落实上位法和探索制定地方性涉外法规制度建设；中央和地方司法机关负责细化对上位法的解释、修订和适用；中央和地方涉外部门负责收集翻译整理域外法数据信息和中国法的对外翻译传播。完善国内法治与涉外法治的大协同机制。筹备推进涉外法治规范法典化，系统强化“涉外法治格局思维”，增补“涉外法”基因，融通国内法治体系与涉外法治体系，服务我国对外发展战略布局和涉外法治斗争需要。在涉外司法执法工作方面，建构国际规则制定与规则输出大协同机制。一是完善推动民间法律外交的协同机制，从与我国国际合作密切程度和地缘关系两个层面统筹协同推进“软法治理”，包括合同范本、行业标准等规则输出；二是推动中外双边多边国际司法协助条约和执法合作条约谈判与制定工作，营造良好国际舆论环境和示范引领效果。加强中外双边和多边司法行政行为承认机制。一是对于涉及国家主权安全核心利益的领域应实行司法执法互惠承认制度；二是对不涉及国家主权安全核心利益的领域可考虑试行司法执法单向承认，推进涉外法治战略和示范引领其他国家后期互惠；三是国际法治层面上可以联合国、世界贸易组织（WTO）等多边机制为基础，推动相关领域承认外国司法行政行为的机制。加强域外执法司法大协同机制的制度供给。对涉外执法司法法律法规进行全面系统梳理，针对性开展相关立法或修法工作。党的二十届三中全会关于法治领域改革的重要部署，充分体现了习近平法治思想的理论丰富和实践发展，必须在法治轨道上进一步全面深化改革、推进中国式现代化。全面深化改革是一场深刻而全面的社会变革，也是一项复杂的系统工程，法治将会发挥更加重要的作用。习近平总书记指出：“解决法治领域的突出问题，根本途径在于改革。”要坚定不移推进法治领域改革，坚决破除束缚全面推进依法治国的体制机制障碍。在整个改革过程中，要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用。只有以习近平法治思想为指引，进一步全面深化改革，才能更好彰显法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，汇聚起改革开放和社会主义现代化建设的强大法治力量，护航改革开放行稳致远，筑牢中国式现代化法治根基，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供坚强法治保障。
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