习近平法治思想中的法治建设规划理论

　杨宗科（西北政法大学校长、习近平法治思想研究中心主任）

　　习近平法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴战略全局应运而生的法治思想，它从历史与现实相贯通、国内与国际相关联、理论和实践相结合的角度，深刻回答了中国特色社会主义进入新时代为什么实行全面依法治国以及怎样实行全面依法治国等重大问题，其理论精髓和核心要义主要表现为“十一个坚持”。其中，注重运用法治建设规划引领法治中国建设理论意义重大。

　　一、高度重视法治建设规划问题

　　党的十八大以来，习近平总书记高度重视运用法治规划引领法治中国建设。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是我们党和国家历史上第一个关于法治中国建设顶层设计的纲领性文件，提出了坚持走中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治体系、为建设法治中国而奋斗的战略目标，部署了推进全面依法治国的180多项重要改革举措。习近平总书记在全会的重要讲话中要求立法、法治政府建设等法治工作要“找准工作着力点”，贯彻落实党中央关于全面依法治国的一系列部署。2014年12月15日，十二届全国人大常委会第三十六次委员长会议决定，根据党的十八届四中全会精神修改完善十二届全国人大常委会五年立法规划。2015年，由中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》也以规划纲要的形式贯彻落实党的十八届四中全会精神。

　　党的十九大以后，习近平总书记明确提出并且亲自部署制定法治建设规划。2018年8月24日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上提出了做好全面依法治国的七项重点工作，其中第一项就是“研究制定法治中国建设规划”。2019年2月25日，在中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记强调要“完善法治建设规划”，强调了制定法治中国建设规划的重要性。2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上表示：“我们要不断完善顶层设计，不断创新和深化依法治国实践”，并对制定和完善法治中国建设规划提出了进一步的要求。

　　二、关于法治建设规划理论的核心要义

　　习近平总书记关于法治建设规划的论述内容丰富，内涵深刻，科学回答了新时代为什么要制定法治建设规划以及如何制定好法治建设规划等重要理论和实践问题。主要观点包括：其一，法治建设规划事关法治建设长远发展和战略全局。在中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记讲道：“委员会第一次会议上，我对制定法治中国建设规划、法治社会建设实施纲要作了部署。这是一件关系全面依法治国长远发展的大事，必须办好。”他强调，规划提出的发展目标和实现举措不仅事关法治建设内部各个环节、各个部门、各个方面，而且也与“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局具有密切关系。因此，必须从全局和战略的高度认识制定法治建设规划，“要贯彻中国特色社会主义法治理论，贯彻新发展理念，同我国发展的战略目标相适应，同全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党相协同，扎扎实实把全面依法治国推向前进”。其二，制定法治建设规划是加强和完善党对全面依法治国领导的重要体现。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，全面依法治国决不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导。要健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施。党的十九大以后成立的中央全面依法治国委员会，坚持党对全面依法治国的集中统一领导。中央全面依法治国委员会第一次会议确定的第一项重点工作就是研究制定法治中国建设规划，这是健全党领导全面依法治国的制度和工作机制的重要创新。党的领导是我国社会主义法治之魂，是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。离开了党的领导，全面依法治国就难以有效推进，社会主义法治国家就建不起来。制定实施法治建设规划，把党中央关于法治建设的新思想新理念新战略通过具有时限性、目标性、操作性、连续性的规划制度予以贯彻落实，有助于健全党领导法治建设的体制机制。法治规划由党中央制定和发布，具有政治引导力和政策性约束力。其三，制定法治建设规划必须坚持统筹考虑、科学实际的原则。习近平总书记提出：“制定法治中国建设规划，要统筹考虑我国经济社会发展状况、法治建设总体进程、人民群众需求变化等综合因素，使规划更科学、更符合实际。要按照党的十九大确定的法治中国建设路线图，确定近期和中长期的战略规划，近期考虑要同二〇二〇年全面建成小康社会相衔接，中期战略要围绕二〇三五年法治国家、法治政府、法治社会基本建成来设计。”同时，“法治建设的中长期目标，要统筹考虑国际国内形势、法治建设进程和人民群众法治需求，同推进国家治理体系和治理能力现代化的要求相协同”。只有统筹兼顾、从实际出发，制定的法治建设规划才能更加科学有效。其四，坚持顶层设计与法治实践相结合。习近平总书记指出：“四十年来我国改革实践说明，‘摸着石头过河’是富有中国智慧的改革方法，也是顶层设计的基础。法治领域规划要遵循这样的思路，确保制度设计行得通、真管用，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。”只有坚持顶层设计与法治实践相结合，才能有效提升法治建设规划促进国家治理体系和治理能力现代化的效能。

　　三、关于法治建设规划理论的实践路径

　　自新中国成立直至党的十八大以前，我国建立了完整的以国民经济与社会发展五年规划为基础的中长期经济社会发展规划制度。在法治建设领域，全国人大常委会建立了立法规划制度，1986年后我国逐步形成了法制宣传和普法教育规划制度。关于法治建设的总体性、全局性、系统性的规划制度建立于党的十八大以后。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》是新中国成立以后党中央制定的第一个关于法治建设的全面系统的纲领性文件，为制定法治建设总体规划奠定了基础。党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央不断加强和健全党领导法治建设的制度和工作机制，全面贯彻落实习近平法治思想，在运用法治建设规划引领法治发展方面实现了历史性变革，取得了历史性成就。

　　法治建设规划是深入学习贯彻习近平法治思想的重要举措。2020年11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议首次明确提出习近平法治思想的科学概念。会议结束后不久，中共中央发布的《法治中国建设规划（2020—2025年）》（以下简称《规划》），提出了未来几年法治中国建设进程中九个方面重点任务和目标，全面体现了习近平法治思想特别是“十一个坚持”的要求。《规划》围绕着建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家这一总目标，以中国特色社会主义法治体系“五大体系”为主体框架，突出统筹性、全面性、保障性、创新性。《规划》的第一部分相当于“总论”，主要明确法治中国建设的指导思想、基本原则和主要目标。第一项重点任务就是“坚定不移走中国特色社会主义法治道路，奋力建设良法善治的法治中国”。中国特色社会主义法治道路是全面依法治国的唯一正确道路，是习近平法治思想中关于法治建设政治方向理论的重要组成部分。良法善治是法治中国的价值追求和基本特征。《规划》的第二部分至第九部分相当于“分论”，主要围绕全面贯彻实施宪法，建设完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规制度体系，依法维护国家主权、安全和发展利益，加强党对法治中国建设的集中统一领导等，提出相关建设目标任务和举措。

　　新时代的法治建设规划是一个“规划体系”，制定实施法治建设规划是一个“系统工程”。在实践中，居于统领地位的是“法治中国建设规划”，以此为根据，制定“全国人大常委会立法规划”“法治政府建设实施纲要”“法治社会建设实施纲要”“法治人才培养规划”“党内法规建设规划”等各领域规划，分别对应立法、执法、司法、守法、法治队伍建设等环节和方面，体现了习近平法治思想关于坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的总体布局要求。

　　可以说，中央全面依法治国工作会议后，围绕党的十九大提出“到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会”的目标，在习近平法治思想的指导下，《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》《法治中国建设规划（2020—2025 年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》等一系列法治建设规划文件相继出台，基本形成了法治中国建设的规划体系。

　　法治建设规划是法治建设的基本遵循，具有指导性、约束性、规范性、严肃性，明确了法治建设各领域各环节的“时间表”和“路线图”，体现了以习近平同志为核心的党中央更加重视运用法治规划这一治理工具推进全面依法治国的执政能力，也标志着法治中国建设进入“规划引领”的新阶段，法治建设呈现出新格局和新特点。

　　四、关于法治建设规划理论的重要意义

　　党的十八大以来，习近平总书记运用马克思主义法治思想的基本立场、基本方法、基本观点，科学回答了中国特色社会主义进入新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题，形成了思想深邃、内涵丰富、逻辑严密、系统完备、具有原创性的习近平法治思想，核心要义可以概括为“十一个坚持”。习近平法治思想为构建具有中国特色社会主义性质的法治理论体系、学科体系和话语体系提供了根本依据，呈现出鲜明的中国特色、实践特色、时代特色，引领中国法学研究从法律主题向法治主题转换，创新发展了马克思主义法治思想，开辟了法治学研究新领域。

　　习近平法治思想借鉴了古今中外有益的法治理论成果，结合时代要求，把法治与国家治理紧密联系在一起，认为不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。 “良法是善治之前提”，要“以良法促进发展、保障善治”。良法善治是新时代法治的科学理念，是我们关于法治概念的新的历史视角和价值追求。全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。国家法律与党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局是新时代法治中国建设的新格局。习近平法治思想科学回答了新时代为什么要制定法治建设规划以及如何制定好法治建设规划等重要理论和实践问题，形成了关于法治建设规划理论，成为习近平法治思想的重要内容。

　　法治规划是谋划法治建设整体运行的设计图，是把整个法治建设引向何处的经纶大计。通过发展目标体系的设立、战略任务的确定，既为各个领域的法治建设提出明确的发展方向和要求，又为全国人民指明法治建设的美好前景和奋斗目标，从而产生一股强大的凝聚力，把各行各业和亿万人民动员和组织起来，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　新时代的法治建设规划体现中国特色社会主义法治道路和法治发展模式，体现了党和人民的共同意志，体现党中央对于法治中国建设的领导力、政府的推动力和人民群众积极参与的创造力的互相推动。

　　法治建设规划具有引领法治建设实践的重要功能。规划内涵实践理性，规划行为和规划活动本身具备系统论、博弈论、控制论的理论支撑。我国的法治建设规划总体上是基于这样一种需求与供给关系，即建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴对于法治中国、法治现代化的需求，以及法治如何保障和满足法治需求的供给体系与供给能力。这种需求与供给关系构成了制定法治建设规划的客观基础和社会机制。法治规划是满足未来法治需求的思路方案。但这只是对法治建设规划的直观理解，进一步讲，法治建设规划也是法治建设自身的一项重要任务，不仅包括拟定规划方案，而且包括依据规划方案组织和指导法治建设的整个动态过程。“凡事预则立，不预则废。”法治建设规划的主要作用之一，在于对未来法治建设的预见和自觉安排，明确发展目标，减少法治建设的盲目性和可能出现的风险，增强对内外环境变化的适应性。当今世界正经历百年未有之大变局，中华民族伟大复兴正处于关键时期，通过法治规划对法治建设进行总体谋划和具体部署，对于推进全面依法治国具有重要意义。

　　法治规划的期限性、阶段性、递进性特点使法治建设必须依照全局性统筹、连续性推进、阶段性评估、及时性调整的思路展开。通过建立“目标系”、确定“路线图”，以年度计划具体落实，年年推进、共同推进、协同推进、系统推进，科学推进法治建设各项工作部署有序落实。