把好法治化营商环境建设源头环节 ——以厦门市人大常委会立法实践研究为视角

把好法治化营商环境建设源头环节

——以厦门市人大常委会立法实践研究为视角

 习近平总书记在参加福建代表团审议时强调，要营造有利于创新创业创造的良好发展环境。要向改革开放要动力，最大限度释放全社会创新创业创造动能，不断增强我国在世界大变局中的影响力、竞争力。贯彻落实习近平总书记讲话精神，立足自身并积极发挥作用，以更好的融入到营造有利于创新创业创造的良好发展环境、推动经济高质量发展这一工作大局，是时代赋予我们的使命，也是我们必须面对的课题。

一、加强营商环境建设，全面推动创新创业创造

（一）营商环境的基本内涵

近年来，营商环境逐渐成为了全球性热点话题，在经济“新常态”下，营商环境更是成为国内炙手可热的流行词，营商环境就是生产力、营商环境就是未来城市竞争的核心等观念受到广泛认同。在营商环境及其相应指标体系的语境下，人们逐渐形成判定特定区域的经济发展环境水平的共同话语。营商环境也成为了当前我们讨论营造鼓励创新创业创造的经济社会环境的一个重要指数。

根据世界银行报告指出，所谓营商环境，主要是指市场主体从事生产经营活动所涉各种条件和要素，包括政治、经济、法治、社会、生态等一般环境和政企关系、劳动力市场、金融机构等具体环境。从企业层面上看，是指伴随企业活动整个过程(包括从开办、营运到结束的各环节)的各种周围境况和条件的总和。

   （二）营造国际一流营商环境的目标

尽管优化营商环境是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程，包括影响企业活动的社会、经济、政治和法律等诸多要素，但总体来说，都是紧紧围绕着政府与市场的关系展开的，营造责任主要在于政府。营造一流营商环境的目标为，通过为企业发展提供稳定清明的政策环境、活跃有序的市场环境、包容大气的文化环境、公平正义的社会环境以及健全完善的法治环境，有效激发市场活力和创造力，最大程度释放出鼓励创新创业创造动能。

（三）以一流营商环境营造为抓手，鼓励创新创业创造

习近平总书记多次在重要会议上强调营商环境的重要性,明确要“营造稳定公平透明、可预期的营商环境”。按照党中央和国务院决策部署，国家发改委会同有关部门和地区，借鉴国际经验，从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平三个维度，已经初步构建了一个具有中国特色、且国际可比的营商环境指标体系。

厦门市，坚持以对标一流国际营商环境建设为抓手，对全市经济社会各个方面进行全面深化改革，在提升城市整体竞争力的工作上取得了阶段性的重大进展，在全国营商环境评比中排名高居第二，在营造有利于创新创业创造的经济社会环境方面走在全国前列。 

二、法治是最好的营商环境

营商环境指标体系已经成为普遍接受的经济发展环境评价工具，但对指标体系具体构成，则是仁者见仁智者见智，以世界银行的指标体系为代表，但基本都强调法治化、国际化、便利化的要求。当然，由于传统发展优势不同，每个区域的着力点也有所不同，比如，新加坡坚持法治优先，我国香港地区倡导的是国际化，而内地的大多数城市在当前全面深化改革背景下，则把重心放在依托“放管服”改革要求着力提升便利化水平。

但随着全面推进依法治国，加强国家治理体系和治理能力现代化要求的提出，以及全面深化改革的系统化整体性协同性需求日益迫切的背景下，更加强调社会主义市场经济是法治经济的本质属性，提高营商环境法治化水平的重要性也日趋凸显。党的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要建设法治化营商环境。

法治，是现代社会的重要标志，是保障营商环境的根本和基础。法治是营商环境的核心和关键，能够为营商环境不断优化提供最根本、最稳定、最长久的保障。2019年2月25日，习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时曾深刻阐释“法治是最好的营商环境”这一重要论断。这一论断的提出，有着坚实的实践基础，特别是党的十八大以来，党中央全面推进依法治国，以更有力的法治举措保障推动了营商环境不断优化，中国经济得以不断释放出新的制度红利的重要经验。正如2019年5月5日的人民日报《法治是最好的营商环境》一文所系统阐述的，法治，一是能够架起“防护网”，平等保护各类市场主体产权和权益，权利、机会和规则等方面的平等全面融入到立法、执法、司法和守法各个环节，让市场竞争更公平，让营商环境更温暖，让企业经营更有安全感；二是能够竖起“边界线”，更好的规范了政府和市场的边界，让社会经济关系调节在法治框架内充分尊重了市场经济规律的作用；三是能够托起“公平秤”，通过建立完善制度及加强监管，构建起了统一开放、竞争有序的市场体系，打造出公平公正的竞争环境，也能够有力惩治欺诈、违约、售假等等不规范行为。因此，持续加强法治建设，通过为市场主体提供稳定预期、保障市场秩序公平公正、打造公开透明市场环境、实现全面有效产权保护，打造出“最好的营商环境”，能够为经济高质量发展提供不竭动力，激发企业在最具获得感、安全感的政策环境下，全身心投入创新创业创造的热潮中。

多年来，厦门在全面依法治市工作方面取得了突出成绩，在中国法治政府评估、政府透明度等多项评比中成绩都名列前茅，还获得过“法治政府建设典范城市”称号。而在中国法治政府评估指标中，有一项就是“优化营商环境的法治保障”。实践证明，正是因为我们坚持将一流营商环境建设和法治建设紧密结合，确保各项营商环境优化措施都能够在法治框架下得到确认和巩固，从而为企业发展提供了相对稳定、有序的政策环境，给予了投资者更可靠的政策预期和信心，才让厦门成为一片投资兴业的热土，始终在改革开放的前沿站稳脚跟。在今后发展中，我们仍将继续充分发挥法治的保障作用，进一步建设法治化水平较高的一流营商环境，并使之成为实现经济高质量发展的重要引擎。

三、加强立法，把好法治化营商环境构建的源头环节

（一）发挥立法在构建法治化营商环境鼓励创新创业创造中的引领、推动和保障作用

全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。其中，立法作为法治的源头环节，担负着为执法、司法和守法立规矩的重要使命，是法治的前提和基础。党的十八届四中全会在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。在构建法治化营商环境的过程中，更是应当发挥立法在改革中的引领、推动和保障作用，做好优化营商环境的顶层设计，建立健全适应创新创业创造需要的法律规范体系，促进形成稳定、公开、透明、可预期的法治环境。

（二）厦门经济特区立法在推动营造鼓励创新创业创造环境中的作用概述 

厦门作为全国五个经济特区之一，是改革开放的前沿重镇，而授予经济特区立法权，则是中央支持经济特区发展的重大举措，是经济特区最重要的政策、制度优势。厦门获权开展经济特区立法已经走过了25年的光辉历程，期间，市人大及其常委会始终坚持在党的领导下，紧密结合本经济特区实际，认真履行“立法试验田”特殊使命，积极稳妥开展立法工作，特别是，以市场经济领域为重点大胆探索、先行先试，实现立法和改革的良性互动，为经济特区改革发展提供有力的法治保障。

在推动营商环境优化方面，厦门先后制定了数十部相关的先行性法规，从顶层设计的高度，大力发挥立法的引领、推动和保障作用，及时、有效确保了各项改革措施在法治轨道上顺利推行。在鼓励创新创业创造方面，过去，我们比较有针对性的制定了高新技术产业园区条例、专利促进与保护条例、反不正当竞争条例、促进民营科技企业发展条例、中小企业促进条例、科学技术进步条例等一系列法规，着力于构建公平、有序、开放、透明的市场经济环境。

在新的历史条件下，全面深化改革进入新的阶段，全面依法治国理念深植人心，国家对经济特区的特殊优惠政策已不复存在，经济特区发展动力逐渐从政策向转向制度向。要继续先行先试并走在改革前沿，必须进一步成为体制改革、制度创新和扩大开放创新的试验田和培育室，并在加大招商引资，构建一流营商环境，推动创新创业创造，实现经济高质量发展落实赶超方面找到关键和抓手。经济特区立法权在制度创新方面的特殊属性再次发挥了关键性作用，让厦门能够继续在改革开放伟大事业中发挥着排头兵作用。

(三）厦门经济特区立法在推动营造鼓励创新创业创造环境中的作用实证分析

1、近年来厦门经济特区立法在推动营造鼓励创新创业创造环境方面的基本情况

近年来，厦门市人大及其常委会在经济特区立法工作继续大胆探索，先行先试，有力保障了经济特区所承担的改革试点任务在法治框架内得以顺利推进，确实激发出了经济社会发展的巨大活力。以商事登记制度改革为例，改革关乎企业开办、运营和退出全过程各环节的体制机制，我们在全国范围内较早制定商事登记条例及其配套法规，无证无照经营查处办法，积极稳妥的落实了证照分离、宽进严管监管的改革思路，从改革成果看，新设商事主体保持较快增长速度，激发了市场活力，对实施创新驱动发展战略、推动大众创业万众创新发挥了积极作用，国家工商总局要求全国工商系统推广“厦门经验”，在全国范围内产生了积极的反响。此外，我们还配套自贸区建设需要制定了促进中国（福建）自由贸易试验区厦门片区建设若干规定、配套治理体系和治理能力现代化建设需要出台社会信用条例等。目前，围绕着为企业发展腾挪出更多空间，我们也正在开展推进土地集约高效利用的相关立法研究和起草工作。

2、厦门经济特区多规合一立法的实践价值及问题思考

这些年来，国务院和地方都出台了一系列政策措施来不断优化营商环境，包括力推简政放权、商事制度改革以及重点清理乱收费等举措,有效降低了企业经营成本，特别是制度性成本，并取得一定成效，但改革的“最后一公里”现象依然存在，改革的红利未能很好释放出来。有鉴于此，2014年9月，国家开展“多规合一”试点改革，厦门也成为28个试点市区县之一，也是试点城市中唯一的大城市。为了更好的完成中央试点任务，打造一流营商环境，厦门市全面推进“多规合一”改革工作，在构建空间规划体系、建立“多规合一”综合管理平台、优化审批流程等方面综合施策，取得了显著成效。在改革实践的基础上，市人大常委会充分发挥经济特区立法权作用，通过制定《厦门经济特区多规合一管理若干规定》，巩固“多规合一”改革的相关成果，解决“多规合一”遇到的制度性障碍，促进“多规合一”改革的持续进行，推进多领域、多层次的空间治理体系顶层设计改革，带动厦门城市治理体系和治理能力深层次的变革和创新，并以规划引领、统筹城市发展，增强城市发展的系统性、持续性和整体性，为城市发展创造了新的改革红利。

作为全国首部的多规合一立法，法规于2016年5月1日起正式实施，据报道，一经实施，仅在当年全市就有87个部门接入“多规合一”管理综合平台，实现了信息共享、业务协同、审批高效。以建设工程的审批时限、环节和事项等为例，施行“多规合一”后，建设项目从启动到施工许可证核发的时限得到大幅压缩，财政投资项目审批由优化前的345-532日压缩到147-196日，社会资本投资项目由优化前的202-305日压缩到134-166日。审批时限分别压缩了二分之一和三分之一以上，而且该时限包含项目业主准备工作、招投标和中介服务等时间。而建设项目审批环节由改革前的16个环节，减少为4个环节，审批事项由改革前的27项，减少为11项，申报材料在优化、简化共性材料及前道批文后，由249项减少为156项。这样的改革，给企业带来的好处无疑是非常直观、确定和可预期的，大大增强了企业对厦门整体营商环境的信心。住建部高度肯定厦门的先行先试成功经验，专门来厦召开“多规合一”工作现场会推介经验，形成了“多规合一”改革的“厦门样本”。

在推动“多规合一”立法及实施过程中，也遇到了一些制度性瓶颈。比如，由于法律体系各自为政，规划编制体系也相互差异，导致城市空间布局冲突，空间资源得不到有效利用，土地资源浪费现象严重，生态用地难以实现有效保护。再如，目前的行政审批事项仍然较多，市场准入门槛依然较高，政府对市场的事先干预还是过多。绝大多数许可审批事项是由法律、行政法规设定的，根据立法权限分配规则，地方在改革中要实质性改变许可审批事项的空间十分有限。因此，在“放管服”改革的重要领域，由于涉及到许多行政管理环节的去留问题，其实对企业及相对人来说，是影响其判断创新创业创造环境优劣的重大利益关切问题。最理想的制度优化方案，是应当通过国家层面系统、协同推进顶层设计。但在实际操作上，却不可避免的面临着“牵一发而动全身”、国家整体性改革协调难度很大且应对效率较低、失败风险较高的问题，形成一个“悖论”课题。

因此，在全面深化改革的具体路径上，可以通过制度创新试点工作，开展系统性改革的压力测试，然后以点带面，稳妥推进整体改革。在这方面，经济特区立法由于其灵活性和创新属性，就可以很好的发挥优势作用，即，由中央层面整体或者专项授权经济特区，着重发挥经济特区立法权作用功能，为相关重点领域改革试点工作进行制度创新和压力测试，有针对性的解决不利于创新创业创造、阻碍经济高质量发展的一些“痛点”问题，并为全国提供先行性的、可复制可推广的经验，在成熟时上升成为全国改革实践和立法的蓝本及有效借鉴。正如《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中专门指出的，在营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境等方面，应当允许立足改革创新实际需要，用足用好其经济特区立法权。